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融资平台公司在化解地方债过程中的财税问题
【摘 要】本文分析了自2016 年以来,地方政府融资平台公司转型面临的法律法规、融资环境和财税政策等多重变化,认为在化解地方政府债务过程中,融资平台公司转型是重要的工具组合,发挥着关键作用.但是,由原来事业单位管理体制平移至新组建的国有集团企业下,财务部门在集团公司财务管理方面欠缺经验,同时转型后企业财务工作又面临着更多、更复杂的财税问题,需要建立统一、高效的垂直管理体系,做好资产管理,运用政策法规降低成本.
【关键词】地方融资平台；转型；地方债；财税问题
党的十九大提出,更加自觉地防范各种风险,坚决战胜在政治、经济、文化、社会等领域和自然界的困难和挑战,特别是要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战.2017 年经济工作会议提出,切实加强地方政府债务管理.可见,当前党委政府的重要会议上,如何防范化解地方政府债务风险已经成为核心内容之一.提到化解地方政府债务的问题,就绕不开地方融资平台公司（以下简称“平台公司”）以及平台公司转型的问题.
一、融资平台公司的介绍
融资平台公司诞生于20 世纪90 年代,2008 年后向全国铺开,并形成以城市建设投融资业务为主的行业性特征,主要承担着地方城市建设与发展的业务.平台公司是一类比较特殊的公司组织,披着公司法人主体的外衣,实质上是先后隶属于各地国土局、财政局和国资委的事业单位,经营范围包括：城市改造、公用设施、地下管网、通信设施等基础建设投资；土地一级开发整理；房地产开发及商品房销售；受政府委托经营国有资产；受政府委托或社会经济组织委托代理投资业务等,其实归根结底就干两件事：一是发债借钱；二是投资花钱.在转型前,投资方向主要是3 个方面：建设公益项目、债务借新还旧和政府部门借款.
二、平台公司转型的必要性与现实意义
2014 年以后,颁布了新预算法、担保法及司法解释、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发(2014)43 号和《地方政府债务风险应急处置预案》国办函(2016)88 号等法律文件,平台公司的生存空间,因受到了国家法律法规、规章文件的严格限制和重大影响,发生了根本性变化,所以平台公司进行转型是必然趋势.
面对2016 年的新形势,地方政府稳中有进地推动平台公司转型发展,以辽宁某市为例,新成立国有企业集团,隶属国资委,转型后的平台公司按照资产负债相当的原则,接受政府划拨资产,承担政府债务,转型期平台公司的发展方向和业务布局前后变化较大.这些资产重组安排的现实意义,有以下几点：一是可以在财政债务管理系统内减少地方政府债务规模.因为由新成立的企业集团承接原平台公司的投融资功能、资产和负债（即地方政府债务）,使得地方政府债务分流进入新集团公司.确保在财政部2014 年末做完债务甄别以后,债务增量为零.二是增加了政府当期财政收支的弹性.因新企业集团的流可以一边挣,一边用,一边借,一边还,形成对财政资金有效补充,为逐步化解地方政府债务争取了周转时间和腾挪空间.三是提高了国有资产的使用效益效率,这种“子偿父债”的模式,新集团企业将政府划拨的国有资产进行市场化经营,盘活了闲置资产,还会给企业带来利益流入.同时,还限制了地方政府和国有企业的扩张冲动,因为受到外部债权人的监督,主要包括承销证券公司,融资租赁出租人,贷款银行,信用评级机构,政府和企业都必须在还债或者投资之间保持平衡,否则就会发生债务违约.
三、平台公司转型产生的财税问题
基于平台公司转型而产生的财务管理和税务问题,也随之而来,问题主要有3 个方面：
1. 公司财务管理经验欠缺
平台公司转型前一直采用行政事业单位的财务管理模式,所以在转型为国有企业集团时,原有财务体系根本就没有公司财务管理的经验,财务人员专业技能和效益服务意识都非常欠缺,而新招聘人员的工作经验和专业技能也参差不齐,导致无法满足集团公司自身管理实际需要,距离行业领先企业的财务管理水平存在很大差距.
2. 管理漏洞危及资产安全
转型期平台公司的财务部门遇到需要前后衔接的资产管理工作,如果对会计核算和交接工作抓的不紧,前后脱节,将会发生财务核算错误和内控漏洞被利用,造成企业资产流失.
3. 个别涉税实务难以处理
财务部门面对一些处理有难度的新业务,比如：视同销售但用于公益除外、建设- 移交（BT 模式）回购协议等业务.当前,这种建设- 移交（BT）方式发展不规范,造成粉饰平台公司的财务报表,增加了交易环节的不必要税费负担的问题.如果适用税收法规不准确,将会造成企业多交或者少交税款,给企业带来沉重经济负担或者税务风险.
四、转型期产生问题的解决办法
针对平台公司转型中产生的实际问题,集团财务部门需要站得高、快行动,解决好具体问题,可以考虑把工作主线和重点任务放在以下几个方面：
1. 建立安全、高效的财务垂直管理体系
作为转型期平台公司的财务部门,围绕集团公司核心管理层的要求,服务集团公司总体发展目标,亟需建立一套适应新要求、新目标的财务管理体系,将母公司以及各子公司的财务工作统一管理起来,做强集团总部,子公司重在执行.这种“家长式”管理适用于转型初期的集团公司,便于指挥和安排统一的财务政策,降低行政管理成本；有利于发挥母公司财务专家的作用,降低了公司的财务风险和经营风险；有利于统一调剂集团资金,提高资金使用效率,降低资金成本；有利于母公司发挥财务服务和管理功能,完成集团统一的财务目标.
集团财务垂直管理,集团财务部对子公司财务经理、会计主管、会计、出纳等所有财务人员的岗位设置、招聘录用、薪酬待遇、考核、晋升、奖励、工作调动和岗位轮换、团队建设等工作进行统一管理.集团财务部负责统一编制财务工作指导手册,主要包括职业道德、组织架构、岗位职责（行业）、会计核算、财务管理、出纳员手册、税务手册,并组织集团内所有财务人员进行业务培训与定期考核.集团范围内推行统一的财务制度,统一财务管理软件使用,规范使用会计科目,核算项目、业务摘 要和自定义报表.集团财务统一调剂资金,在绩效评价体系中分别从流角度和营收、利润（率）、资产规模进步率角度制定评价指标.经营管理都要服从资金计划,发展速度要服从资金安全.
2. 加大资源投入做好资产管理
资产管理是平台公司的重点工作,同时也是难点工作.如果因管理不善、徇私舞弊等原因,造成的资产损失超出了企业经营的合理限度,将会动摇企业生存与发展的根基.做好资产管理工作还是开展投融资业务的前提,企业管理层要给予高度重视,并增加人、财、物的资源投入,升级信息化管理工具,增加安全冗余空间.
加强不动产所有权的管理,所有权包括占有、使用、收益和处置权,如被侵权,需要采取有力措施维护自身权益.平台公司转型期财务人员工作交接,容易出现会计核算前后脱节,轻则会计数据错误,重则公司资产损失.所以,要求会计主管在工作交接时,对资产类科目进行项目注释.
五、两个涉税实务案例及其解决办法
案例一：
集团企业内部的资金流管理,通常采用集团统一调剂资金的模式,母子公司互相之间发生的无偿拆借资金,按照财税[2016]36号文件规定,单位或者个体工商户向其他单位或者个人无偿提供服务视同销售服务、无形资产或者不动产,但用于公益事业或者以社会公众为对象的除外.因此,关联企业间资金拆借行为应按照“ 贷款服务”缴纳增值税,将会直接增加母子公司3%~6% 的税收负担,间接提高了企业的资本成本.
该文件规定中同时提到,“用于公益事业或者以社会公众为对象的除外”,税法并未给出更多具体解释.根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》对“用于公益事业和社会公众为对象”行为的解释.作为融资平台公司,就是以公益事业、服务民生为目标定位,获得上级政府部门的确认授权,主营业务具有公益事业特征.完全符合财税[2016]36 号文件规定中提到的“用于公益事业或者社会公众对象除外”,所以,平台公司从事公益类业务与其他公司拆借资金,不属于视同销售行为,免征增值税.
案例二：
平台公司的建设- 移交（BT）方式,即先由平台公司使用有息资金投资建设政府公益项目,再由财政局或者县区政府与平台公司签订项目回购协议,本质上是使用建设- 移交（BT）方式举债,而不是一项具有商业实质的交易.该业务粉饰了平台公司财务报表,增加了交易环节的税费负担,至少提高资金成本3.36%~5.6%,增加公益项目工程成本,税费最终由平台公司债务转嫁给地方政府债务和财政负担.
2018 年7 月,财政部通报的多起地方政府违法违规举债担保问责案例中披露,这种因使用建设- 移交（BT）方式举债而签订《回购协议》的行为,属于违法违规,近3 年签订的《BT 模式回购协议》被终止.据此案例,平台公司近3 年签订的该类《回购协议》,协议双方可以终止.既然协议终止,以后就不再发生纳税义务,所以平台公司可以选择申请退还已缴纳的税款,对未缴纳的税款不再缴纳,财务处理上参照销售退回业务处理.通过实施此项举措,可以为平台公司挤掉财务报表中的水分,节省数以千万计的资金成本.
六、结语
综上所述,在化解地方政府债务时,受国家法律、政策和市场因素的影响较大,转型后的平台公司最重要的,是经营类业务能够创造出稳定的收益流,以更加专业化、更加精细化地管理,充分发挥国有集团企业的资金、技术和人才的竞争优势.而对于公益类业务,转型后的平台公司将与政府发展出正常的市场化关系,通过签订政府购买服务等方式,继续发挥自身在承接公共项目方面的优势,始终保持资产负债的平衡,对国有资产的管理、债权债务的管理做到精细化,做到国有资产保值增值.平台公司转型中的财务部门,需要把工作做细做实,研究最新政策,不断努力降低成本、提高效率,为化解地方政府债务担当责任和贡献智慧.
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