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新形势下进一步完善反洗钱法人监管体系的策略
【摘 要】在我国即将接受反洗钱金融行动特别工作组（FATF）第四轮互评估的新形势下,完善以法人为主体的反洗钱监管体系具有重要的现实意义.为此,需要理顺反洗钱法人监管存在的若干关系,采取针对性措施进一步完善反洗钱法人监管体系.
【关键词】第四轮互评估 反洗钱法人监管 风险为本
自2012年人民银行总行提出全面推行“风险为本”的反洗钱工作方法以来,以法人监管为主体的风险为本反洗钱监管理念日益成熟,并逐渐取代了传统的规则为本反洗钱监管制度.近年来的实践证明,构建和完善反洗钱法人监管体系,有利于突破对法人和非法人的均衡监管、人民银行分支机构的分散监管、监管思路规则僵化、监管方式以查处为主等误区,更好地实现监管资源的合理配置和监管效能的充分发挥.截至2017年12月底,反洗钱金融行动特别工作组（以下简称FATF）已对14个国家反洗钱和反恐怖融资工作体系进行了第四轮互评估,并首次全面考核参与评估国家反洗钱监管体系的有效性.根据规划,我国预计将在2018年或2019年接受第四轮互评估.在新的形势下,有必要参考FATF关于反洗钱监管有效性的评估方法和标准,理顺反洗钱法人监管存在的若干关系,进一步引导法人机构建立以风险为导向、以客户为中心、以流程控制为手段的反洗钱法人监管体系,提升可疑交易报告有效性和防控洗钱风险能力,从而确保我国顺利通过FATF的第四轮互评估.
一、进一步完善反洗钱法人监管体系的现实意义
根据FATF发布的《关于打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资的国际标准：FATF建议》（以下简称“新40项建议”）规定,“如果金融机构怀疑或有合理理由怀疑资金为犯罪收益,或与恐怖融资有关,金融机构应当依据法律要求,立即向金融情报中心报告”.目前,我国许多金融机构的反洗钱工作已具备一定基础,按照FATF“新40项建议”的相关要求进一步完善反洗钱法人监管体系具有重要的现实意义.
(一)突破均衡监管误区,由分散监管向重点、统筹监管转化
从目前全国反洗钱监管实践来看,均衡监管和分散监管的现象较为普遍,对法人及非法人监管对象基本按照相同的标准和方式进行均衡监管.以人民银行广州分行为例,在反洗钱信息资料收集、反洗钱工作绩效评估以及分类监管措施实施等方面,都未因法人和非法人性质差异而有所区别,不利于充分掌握监管对象因其性质和业务品种差异而产生的个性化风险情况.此外,人民银行分支行对辖内基层行在监管行为实施方面以指导为主,统筹力度有限,且由于同一法人机构在不同地区设立的分支机构日益增多,监管资源的有限与监管对象众多且迅速增长间的矛盾日渐突出.因此,完善反洗钱法人监管体系,有利于掌握监管对象的个性化风险,整合优化资源,实现有重点的统筹监管.
（二）突破规则僵化的误区,由规则为主向风险为本转化
一是从人民银行分支行近年来对金融机构反洗钱工作评估和分类监管情况来看,评估信息主要来源于金融机构日常报送的反洗钱信息资料,对金融机构洗钱风险的反映作用有限,参考评估结果制定的监管措施,其针对性仍存在较大的提高空间.二是评估指标侧重从金融机构执行法规和监管要求的角度设定,未能全面有效反映金融机构的洗钱风险点.由于构建完善的法人监管体系,需要从反洗钱工作信息收集、风险评估指标设立和评估工作开展、分类监管措施等各环节,充分贯彻“风险为本”原则,因此,有效落实法人监管,有利于准确定位洗钱风险点和风险区域,合理配置监管资源.
（三）突破以查处为主的误区,使监管对象从依靠外力向依靠内外合力转化
法人监管框架的构建与完善,需要人民银行充分认识和依托金融机构法人系统内部控制力量,采取适当督导措施,推动监管对象加强内部管理,逐步构建自我完善的长效机制.因此,完善以法人为主体的反洗钱监管体系,有利于将来自人民银行监管的“外力”和监管对象的“内力”充分结合,提升反洗钱监管效能.近年来,许多地区的人民银行分支行已充分认识并尝试利用这种转变,对金融机构进行反洗钱工作评估时加入“自评估”环节,并有效运用走访等方式核实金融机构“自评估”结果,使金融机构“自评估”结果可靠性稳步提高,为开展全国系统评估分析工作提供了有益参考.
二、完善反洗钱法人监管体系需要理顺的几个关系
鉴于目前地方性法人机构特殊的管理模式,传统的规则为本反洗钱监管制度的弊端日渐凸显,为了缩小我国现行的反洗钱法人监管体系与FATF“新40项建议”的“风险为本”监管理念存在的差距,需要理顺以下几个关系：
一是理顺人民银行系统内部上下级分支机构监管职责划分关系.在人民银行总行和分支行间,需要明确人民银行总行监管对象,并安排分支行参与对辖内总行监管对象分支机构的监管,主要涉及总行监管对象名单发生变更时管辖权如何转移和监管行为如何承接,以及分支行如何全面、有效地向总行反映总行监管对象在本辖区分支机构的反洗钱工作情况等问题；在上下级分支行间,主要涉及监管权限如何下分和监管信息如何上报汇总等问题.
二是理顺人民银行同级分支机构监管职责协调关系.对于人民银行监管的法人机构在异地设立分支机构,人民银行按“属地管理”原则对本辖区分支机构进行监管时,如何协调因地域差异而产生的监管要求差异,是否以及在何种程度上需要向法人所在地人民银行征询意见,以及如何向法人所在地人民银行反馈有关机构的反洗钱工作情况等问题,都需要予以明确和协调.
三是理顺对辖内法人机构与非法人机构的监管资源配置关系.法人监管并不意味着在监管力度上应绝对地“重法人,轻分支”,而是监管侧重点应有所不同.对法人机构,应着力引导、督促其加强内部管理；对非法人机构,则重点关注法规和内控制度的执行情况.
四是理顺法人机构内部统一化管理与各地人民银行分支行监管要求差异性的关系.法人监管模式的集约化导向,要求法人机构在内控制度、报告分析体系和反洗钱系统建设等予以统一化管理,但各地人民银行分支行在监管要求方面会有所差异（王建胜,2015）.因此,法人机构在发布内控制度和建设反洗钱硬件系统时,建议由直接管辖的异地下级机构提交当地人民银行征求意见,以便有效适用于各地.
三、进一步完善反洗钱法人监管体系的对策建议
在FATF“新40项建议”和自律性反洗钱原则的积极倡导和影响下,“风险为本”的监管方式已成为反洗钱监管方式的改革方向（赵贞淑,2015）.为了满足FATF在第四轮互评估中提出的反洗钱监管有效性评估标准,在进一步完善我国反洗钱法人监管体系上需要采取以下相应措施：
（一）制定法人监管相关法规制度,完善“制度体系”
制定法人监管体系相关法规制度建议应考虑以下原则：一是明晰性原则.各级人民银行应明确对法人监管的工作职责与权限范围,特别要明确法人金融机构异地分支机构、注册地与经营发生地不一致的金融机构的监管权归属,以及县支行在法人监管中的职责定位；法人金融机构注册地的各级人民银行应明确在监管中发挥导向性作用,撰写法人金融机构的年度监管报告,提出总体性的监管意见,其它人民银行分支行在制定地方性监管措施时,可参考上述总体性的监管意见.二是激励性原则.建议在有关制度中增加激励机制的条款,提高监管对象反洗钱工作的积极性和主动性.例如,设立反洗钱奖励基金,对及时报告可疑交易、协助破获案件以及其他反洗钱工作成效突出的金融机构或个人,给予一定的物质和精神奖励；对反洗钱内部风险控制效能突出的金融机构,在监管政策上实施差别管理.三是自主性原则.在自定义可疑交易监测标准综合试点的基础上,适时修订《金融机构大额和可疑交易报告制度》等法规,加大监管对象的自主判断权责规定,引导其充分发挥主观能动性；加大法人机构对全系统的管理和指导性职责规定,引导其构建有效的内部控制体系.
（二）构建法人监管信息管理机制,完善“信息体系”
建议由人民银行总行统筹安排反洗钱资料报送工作,细化人民银行分级收集的具体办法,逐步在全国统一反洗钱资料报送平台.遵循以“法人监管”为主,“属地管理”为辅原则,人民银行总行负责总行监管的法人机构监管档案的收集、审核、整理和归档；分支行负责本行监管的本辖区法人机构及其分支机构、总行以及异地人民银行分支行监管的法人机构在本辖区设立的分支机构监管档案的收集、审核、整理和归档；各级监管对象通过报送平台,上载反映工作情况的电子文档或扫描件,以便查阅.
（三）搭建法人监管技术平台,完善“系统体系”
法人监管平台的基本功能需要健全,应具备信息录入、查询及维护等基础性功能、数据接口、报表管理功能、预警目标设定及风险预警功能（李强等,2016）.同时,法人监管平台涉及的信息内容应完整统一,应包括各级监管对象的工商登记注册信息、、业务情况等自然信息；各级监管对象的非现场监管报表报告信息、具体的内控制度信息；大额和可疑交易报告信息；风险评估信息；各级人民银行实施的监管措施,包括《反洗钱法》、《人民银行执法检查程序规定》和《反洗钱非现场监管办法（试行）》等各项法定文书和有关资料；各级监管对象根据监管要求反馈的其他信息等.
（四）合理配置法人监管信息,完善“共享体系”
法人监管信息的管理、使用权限应合理配置.一是在用户设置权方面,人民银行用户的开立遵循层级管理原则,由上级行为直接管辖的下一级行开立用户；监管对象用户由有监管权的人民银行开立.二是在信息使用权方面,使用权限应以分级设置、“谁管辖谁负责”和“法人监管”为基本原则,向各级人民银行、法人机构开放相应的使用权限功能（课题组,2015）.人民银行总行对全国所有监管对象及其分支机构的数据信息具有完全的查询使用权；人民银行分支行对本辖区监管对象,及对本行监管的法人监管对象设在异地的分支机构信息数据具有查询使用权；监管对象法人对于设在各地分支机构的反洗钱信息和各地人民银行对有关分支机构实施监管行为的信息具有查询使用权.三是在信息共享权方面,建议中国反洗钱监测分析中心将大额可疑交易的分析结果和重大线索导入法人监管平台,按照“属地管理”原则,允许涉及相关地方的人民银行分支行查阅；建立一个经验交流模块,交流人民银行总行及分支行的相关调研、风险提示、政策建议等.
（五）建立洗钱风险评估指标和机制,完善“评估体系”
一是以风险为导向建立全国统一的评估模型,人民银行各分支行分别对本辖区内监管对象开展风险评估工作,再将有关数据和评估报告逐级汇总到法人注册地人民银行,由该人民银行根据该机构全系统情况作出风险评估结论；二是评估以地级市为基础开展,即由地级市人民银行对辖区监管对象进行评估,评估结果逐级汇总形成省级人民银行及人民银行总行的评估结果.三是评估应当以量化方式进行,并根据量化结果作出定性判断,可考虑将评估结果划分为高中低三个档次.四是评估模型要突出监管对象涉及的洗钱风险.以银行为例,可以从绝对数、相对数及变动幅度等方面,考虑多方面的评估指标.五是建立评价法人监管对象总体洗钱风险的机制,法人监管对象的总体风险应综合考虑全系统风险情况后汇总得出,可以考虑综合法人机构注册地人民银行评价情况和各地分支行个体风险评估情况,以加权汇总的方式得出最后风险系数,作为法人整体风险情况评估结果.
（六）制定和实施分类监管措施,完善“分管体系”
一是人民银行上级行要适当加强对下级行的监管工作部署.上级行除对下级行提出原则性的指导意见外,还应主动对其安排适量的具体监管工作,并允许辖属分支行结合地方实际安排当地的具体监管工作.二是人民银行分支行应实施风险为本的分类监管.对于金融机构系统总体评估风险高于当地分支机构个体评估风险的,当地人民银行分支行应在当地个体评估风险的基础上酌情加大监管力度；对于总体评估风险低于当地个体评估风险的,当地人民银行分支行可以在当地个体评估风险的基础上酌情减轻监管力度.
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