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深刻解读2019政府工作报告对所涉汽车行业的直接影响
第十三届全国人大一次会议2018 年3 月5 日开幕,3 月20 日闭幕.会后深入领会贯彻精神和政府工作报告,成为各行各业应该做的事情.
3 月5 日,国务院总理李克强作《政府工作报告》( 下简称：《报告》) 主要包括3 大部分,其中第3 部分“对2018 年政府工作的建议”包括9 大方面.这9 大方面中,有3 大方面中6 个地方直接谈及了“汽车”行业( 关键词：新能源汽车、柴油货车、二手车、进口汽车等)；其中3 个地方谈及“新能源汽车”,一是推动其产业发展,二是延长其购置税优惠政策3 年,三是对外开放.
3 月13 日,国务院向十三届全国人大一次会议主席团作了“关于政府工作报告修改情况的说明”,其中有关“汽车”的“修改充实”内容有2 点：(1)“开展柴油货车超标排放专项治理”改为“开展柴油货车、船舶超标排放专项治理”；(2)拟补充“继续淘汰老旧车”.
2018 年《报告》( 及修改) 谈到的“汽车”部分,相比2017 年及以往的政府工作报告,有了不小变化.笔者认为,这将对汽车行业( 含乘用车、商用车、专用汽车) 的许多领域产生新的影响,影响力有大有小,值得行业研究和寻求对策.
1. 关键词：推动,新能源汽车产业发展
《报告》提出：“推动集成电路、第五代移动通信、飞机发动机、新能源汽车、新材料等产业发展.”笔者分析：这句话中的“推动新能源汽车产业发展”,看起来很平淡,也可以说是对已有相关政策的确认和延续,没有什么新的变化.而且,这句话也与《报告》后面提到的2 处“新能源汽车”政策相呼应.
但是,这句话被放在了9 大部分中的第一部分“深入推进供给侧结构性改革”中的“加快制造强国建设”部分.笔者认为,这显示出,把“新能源汽车”,一是置于满足汽车市场( 抑或政策市场) 的需求方面；二是置于振兴汽车工业、打造“制造强国”的层面.这句话,还有2 点值得关注,一是自2010 年政府工作报告首次出现“新能源汽车”一词以来几乎历年政府工作报告中,都所没有给予它这样的高度；二是,2017年政府工作报告中并没有按照前几年惯例提及“新能源汽车”一词,而是提到了概念更为广、受到更多赞誉的“清洁能源汽车”(“鼓励使用清洁能源汽车”).2018 年相比2017 年的这一措辞上的变化,确实耐人寻味.这一变化,应该会得到持“借助新能源汽车实现中国汽车工业‘弯道超车’”观点的人的赞许.
可以看出,《报告》中的“这句话”,对新能源汽车( 含乘用车、商用车) 行业,是一个利好消息；反之,对传统能源汽车,则是一个不好的消息.
2. 关键词：柴油货车,超标排放,专项治理
《报告》提出：“ 开展柴油货车、船舶超标排放专项治理.”
笔者分析：这句话被放在了9 大部分中的第4 部分“坚决打好三大攻坚战”( 坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治)中的“推进污染防治取得更大成效”部分.这一部分还提出“巩固蓝天保卫战成果,2018 年SO2、NOx 排放量要下降3%,重点地区细颗粒物( PM2. 5) 浓度继续下降.”紧接着提出“开展柴油货车超标排放专项治理”,视为重要措施之一.表讨论后,在这句话中添加了“船舶”,与“柴油货车”并列.
笔者查编2003—2016 年的政府工作报告,只有2018 年政府工作报告直接提及了“柴油货车”这个词.以往,为了降低污染排放提到的关键词基本是“鼓励发展节能环保型汽车”“推进/ 发展新能源汽车”“淘汰黄标车和老旧车”等；2017 年政府工作报告也只是说“强化机动车污染治理.基本淘汰黄标车,加快淘汰老旧机动车,对高排放机动车进行专项整治,鼓励使用清洁能源汽车”,而没有直接提及“柴油货车”.
2018 年政府工作报告在“专项整治”中单挑“柴油货车”,可以看作是对2017 年政府工作报告中“对高排放机动车进行专项整治”的具体化表述.
柴油货车,到底怎么了？环境保护部发布的《中国机动车环境管理年报( 2017) 》( 下简称：《年报》) 称,机动车污染已成为我国空气污染的重要来源.2016 年,全国机动车保有量2.95 亿辆,同比增长8.1%.其中,纳入《年报》统计的机动车2.756 亿辆,其中汽车1.844 亿辆, 占67%, 居主导地位；汽车中,客车类、货车类分别占88.4%、11.6% ；汽油车、柴油车、燃气车分别占88.5%、10.2%、1.3% ；国Ⅰ前、国Ⅰ、国Ⅱ、国Ⅲ、国Ⅳ、国Ⅴ及以上标准的汽车分别占1.0%、5.4%、6.4%、24.3%、52.4%、10.5%.
《年报》显示,2016 年, 全国机动车排放污染物比2015 年削减1.3%.其中,汽车作为污染物排放总量的主要贡献者,其排放的CO 和HC 占比>80%,NOx和PM 占比>90%.按车型分类,全国货车类排放的NOx 和PM 明显高于客车类,其中重型货车是主要贡献者；而客车类CO 和HC排放量则明显高于货车.按燃料分类,全国柴油车排放的NOx 接近汽车排放总量的70%,PM 超过90% ；而汽油车CO 和HC 排放量则较高,CO 超过汽车排放总量的80%,HC 超过70%.
由《年报》看出,在汽车中保有量占比占比只有10.2% 的柴油车,其NOx 排放量却接近汽车排放总量的70%,PM 超过90% ；占比只有11.6% 的货车类,其NOx 和PM 排放量却明显高于占比高达88.4% 的客车类.而且,绝大部分货车采用的是柴油机.所以,2018 政府工作报告明确拿“超标排放”的“柴油货车”开刀,是有道理的.
同时, 有一个事件也很值得柴油货车生产企业高度注意：2018 年1 月初,环境保护部通报了史上首次被行政处罚的2 家机动车生产企业,是因这2 家企业2016 年1—5 月生产的轻型柴油货车排放超标；或重型柴油货车OBD 系统功能性检测不合格,污染控制装置弄虚作假、以次充好,冒充排放检验合格产品出厂销售.第一家企业( 山东凯马汽车) 涉案车辆合计326 辆,合计被罚没款3174 万2 103 元；第2 家企业( 山东唐骏欧铃汽车) 涉案车辆109辆,合计被罚没款703 万6318 元.
由此看来,2018 年加快对处于“超标排放”的老旧柴油货车的淘汰步伐,可谓是大概率事件.此举,对以柴油车为主要动力的物流运输业而言,并不是一个好消息,而是意味着被列为“超标排放”的柴油运输车辆,要么面临更加严厉的限行措施( 尤其在城市),要么面临着强制报废；而对于卡车生产企业而言,则是一个利好消息,会适当拉动对新车的销售.
3. 关键词：新能源汽车,购置税优惠政策,延长3 年
《 报告》提出：“将新能源汽车车辆购置税优惠政策再延长三年.”
笔者分析：这句话被放在了9 大部分中的第7 部分“积极扩大消费和促进有效投资”中的“增强消费对经济发展的基础性作用”里面.也即,希望起到“拉动内需”的作用.
据查,历史上,将汽车消费作为“拉动内需”的抓手,最突出的是2009—2011 年的“降低小排量汽车购置税”“汽车下乡”“汽车以旧换新”等政策,且效果显著.历史上,将“发展新能源汽车”放在“扩大/ 增强内需”部分的,只有2016、2018 年的政府工作报告.新能源汽车购置税优惠政策为何“再延长3 年”？分析认为主要有3 个背景：
一是为“拉动内需”,上面已经提到.尽管笔者认为,其拉动内需的效果十分有限.
二是, 重申了2017 年12 月26 日财政部等4 部门《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》(2017 年第172 号) 中“自2018 年1 月1 日至2020 年12 月31 日,对购置的新能源汽车免征车辆购置税”政策,且与已经出台的财政补贴逐步“退坡”时间表相吻合.
三是,可以说是对2014 年8月1 日财政部、税务总局、《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》(2014 年第53 号公告) 中“自2014 年9 月1 日至2017 年12月31 日,对购置的新能源汽车免征车辆购置税”政策的延续.
我国的“车辆购置税”是指对在境内购置规定车辆的单位和个人征收的一种税,由原来的车辆购置附加费演变而来；购置税额是征收汽车售价( 不含税价) 的10%( 法定税率).
虽然比例在10% 以内,但历史上通过调节“购置税”,来促进和平抑某类车辆消费或促进/ 平抑某类车辆产业发展的事情,曾有过多次.例如,对≤ 1.6 L 乘用车征收的车辆购置税,2009 年1月20 日—12 月31 日减按5%(“扩大内需”) ；2010 年1 月1 日—12月31 日暂减按7. 5%(“扩大内需”) ；2011 年1 月1 日—2014 年12 月31 日统一按10%( 正常) ；2015 年10 月1 日—2016 年12 月31 日,减按5%(“扩大内需”) ；2017 年1 月1 日—12 月31 日减按7.5%( 过渡), 自2018 年1 月1 日起恢复按10%( 正常).不论是低价车,还是高价车,对相应级别的消费者而言,5%、7.5%、10% 的税赋变化,对当时的汽车消费和产业发展而言还是有一定影响的,不过影响力有限.
而对于新能源汽车,免征车辆购置税,不仅拉低了消费者支出,还抬升了相对于燃油汽车的优势.免征车辆购置税,虽发生在消费环节,但最终受益者是新能源汽车生产企业,可谓“暗补”；而“明补”,则是直接进行购置补贴.但“暗补”的数额和拉动力,远远逊色于近些年来对新能源汽车进行的“明补”.
说到“明补”,不得不说近年出台的对新能源汽车补贴逐步“退坡”政策.
经过2009 年以来的政策激励式发展,我国新能源汽车产业汇聚了巨大的资本、人才和投入,产销量自2015 年起连续3 年居世界首位(2017 年产销79.4 万、77.7万辆,产量占汽车总产量的2.7%；保有量达到153 万辆),有专家预计2020 年年产能甚至可达580万～700 万辆.
但是,经过几年的激励式发展后,普通老百姓对新能源汽车的接受度依然非常低,关键在于产品性能提升还没有达到人们的预期,“续驶里程焦虑”“充电不便”“造车成本相比燃油车太高”等缺点依然存在,而且仿佛成了“扶不起的阿斗”.于是,2015 年4 月4 部委发出通知,在抬高补贴门槛的同时提出2017—2020 年财政补贴逐步“退坡”(2017—2018年补助标准在2016 年基础上下降20%,2019—2020 年补助标准在2016 年基础上下降40%,燃料电池汽车除外),借此希望倒逼新能源汽车产业尽快提升品质、降低成本,向燃油汽车的性能靠拢.
然而,到了2017 年,大家仍难以预判新能源汽车的行驶性能和经济性等在2020 年能有大幅度改观.笔者分析认为,2020 年一旦两级财政补贴完全撤出,新能源汽车产业将很可能面临巨大的推广困境和市场销售困境.历经多年扶持发展起来的新能源汽车产业一旦成了“阿斗”,不仅会“前功尽弃”,而且将会给国家和社会带来难以估量的损失和风险.
还有人说,补贴“退坡”后,国家不是要出台后续政策( 如“双积分”、继续分摊等) 吗？但分析认为,“双积分”和“分摊”政策毕竟也是违背汽车生产企业和汽车消费者“意愿”的,时间久了其积弊也会很多！
所以,当下,新能源汽车产业应该彻底摈弃对政策的依赖心里,“背水一战”,通过自主创新和开放合作等途径,尽快提升国产新能源汽车的整体水平；否则,最后吃亏的是自己.
4. 关键词：全面取消,二手车,限迁政策
报告称：“ 全面取消二手车限迁政策.”
笔者分析：这句话也被放在了9 大部分中的第7 部分“积极扩大消费和促进有效投资”中的“增强消费对经济发展的基础性作用”里面.2003 年以来,只有2009、2016、2018 年的政府工作报告,提出过“二手车市场”,且以拉动内需、促进经济为目的,2009 年是“ 加快发展二手车市场”,2016 年是“活跃二手车市场”,2018 年则变成了“全面取消二手车限迁政策”,可谓逐步深入.
“二手车限迁政策”是指某个省市作出的针对外省市二手车迁入本地的限制政策,一般限制较低排放的车辆迁入本地使用( 目前来看,大部分省市限制国Ⅰ国Ⅱ车迁入,个别甚至限制国Ⅲ车迁入).据悉,全国目前大部分地级市都执行着不同程度的限迁政策.
这一政策,对于率先对新车实施较高排放标准和对较低排放车辆限行或强制淘汰的省市( 如京上广等) 的车辆更新,以及车主非排放原因而实施的自然更新,是一个很大的打击.例如,2017年2 月15 日起北京市对本市及外阜的国Ⅰ国Ⅱ排放标准轻型汽油车,禁止工作日内进入北京市五环路( 不含) 以内,这一规定促使北京的国Ⅰ国Ⅱ车主( 计有40万辆)加快了更新换代步伐,同时许多外省市的“二手车限迁政策”导致这些车辆的二手一路大跌.
据悉,有关省市设置这一“二手车限迁”壁垒,名义上是出于环保,但为了保障当地新车销售( 税收) 也是主因之一；尽管如此,有关方面还是认为这种限迁政策是不合适的,不利于作为支柱产业的汽车产业的持续发展,应予以取消.2016 年3 月14 日,国务院《关于促进二手车便利交易的若干意见》,要求各地“不得制定实施限制二手车迁入政策”,“符合国家在用机动车排放和安全标准,在环保定期检验有效期和年检有效期内的二手车均可办理迁入手续.已经实施限制二手车迁入政策的地方,要在2016 年5月底前予以取消.”但也有例外,“国家鼓励淘汰和要求淘汰的相关车辆及国家明确的大气污染防治重点区域有特殊要求的除外.”(“重点区域”指京津冀,长三角3 省市,珠三角9 城市).2016 年12 月29 日,环境保护部和商务部《关于加强二手车环保达标监管工作的通知》再次重申了上述要求.
但业内人士称,对于国务院的上述“最后通牒”,到目前其执行效果并不理想,部分省市依然对二手车迁入进行限制.分析认为,全面取消限迁政策,有利于促进汽车市场健康发展,增加社会资源流动,促使二手车消费市场潜力进一步释放；对汽车市场的影响,有利于产品消费升级,促进企业产品创新.
5. 关键词：扩大,新能源汽车,开放
《报告》称：“全面放开一般制造业,扩大电信、医疗、教育、养老、新能源汽车等领域开放.”笔者分析：这句话被放在了9 大部分中的第8 部分“推动形成全面开放新格局”中的“促进外商投资稳定增长”里面,目的在于“进一步拓展开放范围和层次,完善开放结构布局和体制机制,以高水平开放推动高质量发展.”( 引自《报告》)
自2009 年出台实施《汽车产业振兴和调整规划》(“实施新能源汽车战略”是其战略之一) 和2010 年开始对新能源汽车推广实施财政补贴以来,新能源汽车产业获得空前发展,技术水平有了长足进步,其产业规模和保有量在前面已经谈到；然而,对新能源汽车的关键技术与部件,我国自主品牌企业已经掌握了多少？获得广泛推广的纯电动汽车,其“三电”和温控技术,以及制约氢燃料电池汽车发展的氢气提取与存储技术等,在经历9 年的政策扶持后,是否达到了汽车产业的预期,新能源汽车的性能指标与经济性是否达到了普通消费者的预期,都还没有！ 业界认为,自主品牌的很多关键部件技术仍然低于国外水平,甚至依赖国外技术.中国汽车工业要想通过新能源汽车实现“弯道超车”,必须在关键技术与产品方面领先发达国家.
再者,购置税优惠政策延长3 年,虽然可以给我国新能源汽车产业以“喘息”“历练”的机会,但谁又能同时避免“依赖症”呢？而且,3 年里即使继续努力了,我国新能源汽车产业有多大可能可以“自己走路”( 独自闯荡市场) ？显然,谁都难以保证.
这种情况下,国家“开放新能源汽车领域”,会有2 种积极效果：一是促使自主品牌( 整车和零部件) 企业增加危机感并激励前行；二是有利于吸引世界先进的新能源汽车( 含关键零部件) 技术及资本进入,从而激活我国新能源汽车产业.我国汽车工业能有今天这样高的产品质量和低的产品与高的性价比,“开放”政策功不可没！( 我国第一家汽车合资企业成立于1983 年).
汽车乃至新能源汽车产业,已被定性为“一般制造业”；坚持其对外开放,以引进更先进的技术及资本,对国家经济有利,对消费者有利.只要如此,其他都无所谓.
6. 关键词：下调,汽车进口关税
《报告》称：“积极扩大进口,办好首届中国国际进口博览会,下调汽车、部分日用消费品等进口关税.”
笔者分析：这句话被放在了9 大部分中的第8 部分“推动形成全面开放新格局”中的“巩固外贸稳中向好势头”里,目的在于“以更大力度的市场开放,促进产业升级和贸易平衡发展,为消费者提供更多选择.”( 引自《报告》)
“降低/ 下调汽车进口关税”,历史上我国已做过多次；但在2003 年以来的历年政府工作报告中,只有2018 年提了出来.其背景何在？笔者分析,除了表示重视,还有就是正如《报告》所言：一是有利于( 为了) 促进汽车产业升级.
二是有助于实现贸易平衡.世贸组织的2016 年全球贸易统计报告显示,2016 年,中国出口额2.1 万亿美元( 占全球份额13.2%),进口额1.6 万亿美元；继续保持出口第一大国地位,至此已连续8 年保持全球第一大货物贸易出口国和第二大进口国地位.虽然,中国的贸易顺差不是苛求实现的,但中国因长期存在的中美巨额贸易顺差一直受到美国的“责备”,中欧贸易顺差也受到欧盟一些企业的“微词”.三是有利于促进汽车进口,为消费者提供更多选择,满足高端消费者需求.
据悉,自国家从1986 年将关税和进口调节税合并征收以来,中国总共经历了9 次汽车进口关税调整,汽车进口关税已从1986 年的220% 下降到目前的25%.随着关税的持续下调,我国进口车市场也得到长足发展.数据显示,2001 年我国汽车进口7.2 万辆, 而2017 年攀升至121.6 万辆( 同比增长16.8%).中国流通协会方面认为,2017 年进口车市场实现高速增长,与“平行进口”得到快速发展有很大关系(2017 年平行进口汽车17.2 万辆,同比增长29.8%).
总的来说,下调汽车进口关税,虽然对整个国产汽车市场的影响十分有限,对国产“高端汽车”市场的影响也十分有限.最大的受益者,是进口品牌和国内消费者.
7. 关键词：继续淘汰,老旧车
《报告》拟补充：“继续淘汰老旧车”.
笔者分析：这句话是表提出的修改内容之一.有人会问,淘汰黄标车和老旧车辆,近些年的政府工作报告不是一直在提吗？而2018 年的政府工作报告为啥没提呢？倒是让表提了出来并补了进去？笔者分析认为,没写进去或认为2017 年已完成或基本完成有关目标,而表则或认为2017 年有关工作并没有完成.
据笔者知,自2014 年开始至2017 年的政府工作报告,每年都提出过“淘汰黄标车和老旧车”：2014 年提出淘汰黄标车和老旧车600 万辆,2015 年提出年内全部淘汰2005 年底前注册运营的黄标车,2016 年提出淘汰黄标车和老旧车380 万辆,2017 年提出加快淘汰黄标车和老旧车而没有具体指标.“淘汰黄标车和老旧车”被视为“节能减排”的需要.环境保护部的《中国机动车环境管理年报(2017)》称,2016 年, 按排放标准分类,国Ⅱ及以下汽车保有量虽只有汽车保有总量的12.8%,但其CO、HC、NOx、PM 排放占比,却分别达到汽车排放总量的60.7%、60.6%、43.6%、67.1%,占比都在6 成以上！
还有一个重要节点值得注意：2013 年9 月10 日国务院《关于印发大气污染防治行动计划的通知》( 国发〔2013〕37 号) 提出：“ 加快淘汰黄标车和老旧车辆.采取划定禁行区域、经济补偿等方式,逐步淘汰黄标车和老旧车辆.到2015 年,淘汰2005 年底前注册营运的黄标车,基本淘汰京津冀、长三角、珠三角等区域内的500万辆黄标车；到2017 年,基本淘汰全国范围的黄标车.”——《通知》提出2017 年“基本淘汰全国范围的黄标车”而未提出“老旧车”,这难怪2018 年表提出“继续淘汰老旧车”的补充修改了.
何谓“黄标车和老旧车”？对其定义,不同级别、不同环境、不同地方、不同时代或有区别.
例如：
(1)(2014 年9 月以前) 环境保护《关于商请报送2014 年黄标车和老旧车以及燃煤锅炉淘汰进展情况的函》( 环办函[2014]894号) 规定：A. 黄标车,是指排放水平低于国Ⅰ标准的汽油车和国Ⅲ标准的柴油车.具体分为7 类( 此略).B. 老旧车,是指使用时间较长、污染控制水平较差、未达到国Ⅳ标准的车辆,包括5 类等.这2 个定义的可操作性还是很强的,很多地方发布的有关文件引用了此定义.
(2)2014 年9 月15 日环境保护部等6 部门的《2014 年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》称,“黄标车”是指排放水平低于国Ⅰ标准的汽油车和国Ⅲ标准的柴油车；“老旧车”原则上指未达到现行国Ⅳ标准的车辆( 当时看来,这一要求是不是有点狠也有点模糊呢——笔者注).
(3) 大连市政府2017 年3月23 日发布的《大连市2017 年淘汰黄标车及老旧车补贴管理办法》称,“黄标车”是指污染物排放达不到国I 标准的汽油车和达不到国Ⅲ标准的柴油车( 不含三轮汽车、低速货车和摩托车) ；“老旧车”是指2005 年12 月31日前注册登记的除黄标车外的汽车.可以说,这2 个定义的可操作性很强.补充一下,2016 年7 月21 日之前,根据尾气排放环保检验合格情况,由环保部门核发的机动车环保检验合格绿颜色底色标志和黄颜色底色标志,俗称为“绿标车”和“黄标车”；按照环保部、、国家认证认可监督管理委员会《关于进一步规范排放检验加强机动车环境监督管理工作的通知》( 国环规大气[2016]2 号),2016年7 月21 日以后,环保部门不再核发机动车环保检验合格标志.
可以说,2018 年“继续淘汰老旧车”,初衷仍主要是“节能减排”和“保障车辆安全性”的需要；这一行动,会对新车市场带来小小的利好.
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