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改革开放以来国内学者对西方公务员制度综述
[作者简介]叶良海（1989-）,男,广西贺州人,武汉大学政治与公共管理学院博士研究生,研究方向为
地方公共事务管理.
[摘 要]改革开放以来,国内学者加大了对西方公务员制度的研究.概括起来,国内学者主要从制度史、具体内容和制度改革三个宏观层面对西方公务员制度进行了研究.对西方公务员制度史的研究文章从单纯制度史和国别史两个角度进行；对西方公务员制度具体层面的研究体现为对西方公务员制度中各个模块的关注,这为我国公务员制度各个模块的建设提供了有益启示；在当代西方公务员制度改革的研究中,学者们又从改革理论和国别实践两个具体层面进行阐述和分析.总体上看,20世纪80年代以来,国内学者对西方公务员制度的研究取得了巨大成绩,形成了丰硕成果.然而,我国学者关于西方公务员制度的研究仍然存在不足之处,它们是未来研究的着力空间.
[关键词）西方公务员制度；制度史；制度改革；研究综述
[中图分类号)D62
[文献标识码)A
[文章编号)1671-7155(2018)01-0087-05
改革开放以来,伴随着我国行政改革的步伐,国内学者加大了对西方公务员制度的关注程度,对西方公务员制度进行了深入研究,研究成果为我国公务员制度改革及其完善提供了经验借鉴.梳理改革开放以来国内学者关于西方公务员制度的研究文献,发现研究主要聚焦在三个方面：一是关于西方公务员制度史的研究,二是关于西方公务员制度具体内容的研究,三是关于当代西方公务员制度改革的研究.
一、关于西方公务员制度史的研究
国内学者对西方公务员制度史的研究是从单纯制度史和国别史两个角度展开的,遵循了制度史研究的两个基本路径.
1．对西方公务员制度史的研究
杨柏华从制度演化的角度看待西方公务员制度.1987年,他撰写了《外国人事制度》一书,该书分析了西方国家人事制度的历史及概况,对认识西方主要资本主义国家的人事制度有较大意义.但该书中的意识形态色彩较为浓厚,未能以科学态度对待西方公务员制度.陈振明( 2003)编写的《国家公务员制度》一书,研究了西方文官制度的起源、发展与变革等历史,认为西方文官制度最早是在19世纪初的英国得以确立,此后在美、法、德、意等国家得到进一步演变和丰富,并慢慢发展成为一种在世界范围内具有深远影响的人事管理制度.此外,作者还从文官管理体制的演化角度,总结了西方文官制度走向人性化、化、效率化,基本内容与方法逐步走向先进、统一,管理机构由统一管理走向权限分散下放的发展方向“.
苏延林从发展的角度分析了发达国家公务员制度的趋势.1993年,他主编的《当代国家公务员制度的发展趋势》一书,考察了发达国家两分类制度即品位分类和职位分类及向彼此结合的趋势,同时还就公务员制度的发展方向、管理环节、管理的基本原则等如何走向制度化进行了横向比较研究.作者提供了一种从西方政治文化背景的角度对西方公务员制度进行利弊得失的分析视角.
2．对西方公务员国别史的研究
国内学者大多数从国别史的角度,对西方主要国家如英国、美国、法国等国的公务员制度形成过程及现状进行阐述,为我们展示了一幅丰富的公务员制度史的画面.
1870年,英国确立了现代文官制度,成为世界上最早建立起文官制度的国家.1968年《富尔顿报告》出台后,延续将近100年的英国文官制度被打破,许多英国文官制度改革措施开始出现,英国开始了公务员制度改革的历程.因此,国内对英国公务员制度史尤为关注.例如,曹志( 1985)在《资本主义国家公务员制度概要》一书中着重分析了英国现代文官制度的起源和形成,总结了英国现代文官制度的形成过程,其形成最终以考试录用文官制度的确立为标志.但作者把英国的文官制度看成是单纯的资产阶级统治形式,对文官制度对社会主义国家的适用性有所忽略.李治国( 2001)也研究了英国文官制度的历史沿革,从历史的角度分析了当代英国文官制度的窘境,即政治中立原则难以实现、文官转变为政治角色的现象等“.
吴国庆( 1982)的《法国政府机构与公务员制度》一书是改革开放后最早介绍西方发达国家公务员制度的专著,书中花了大量篇幅详细介绍了法国当代公务员制度的发展历史.
美国的公务员制度是在建国时政治制度的基础上创建起来的.1883年,美国国会通过了《调整和改革美国公务员制度法》,这标志着美国公务员制度的正式确立.曹志在《资本主义国家公务员制度概要》一书中总结了美国从‘政党分肥制”到‘功绩制”建立现行文官制度的过程.石庆环( 2001)从美国文官制度管理体系、美国政治结构与文官政治角色之间的变换、美国文官势力的膨胀与官僚主义的泛滥等三个角度概括了20世纪美国文官制度的历史及存在的问题.作者认为文官势力的崛起是20世纪美国社会陷入了两难境地的重要原因；详细地说,文官是美国政治运行过程中非常重要的因素,与此同时又在一定程度上威胁着政治体制；最后作者提出了关于美国文官制度改革在建立和健全文官控制机制方面的看法.
综上,国内学者从单纯制度史和国别史两个进路对西方公务员制度的历史进行了梳理和研究,加深了我们对西方主要国家公务员制度变迁过程的了解和认识.西方公务员制度在形成过程中积累了极其丰富的实践经验,体现了变化性和继承陛的统一,既反映了时代变迁中西方公务员制度的变化方向,也体现出西方公务员制度对历史上重要特征的继承.
二、关于西方公务员制度具体内容的研究
1．基于公务员制度国别的横向比较研究
诸多学者撰写专著论述西方主要国家公务员制度的具体内容,并进行了横向比较研究.如李盛平、季晓煜( 1989)的《各国公务员制度》一书介绍了英国、美国、法国、德国、瑞士、奥地利以及澳大利亚等资本主义国家和苏联、南斯拉夫以及罗马尼亚等社会主义国家的公务员制度.高健生等( 1989)在《世界各国公务员制度》一书中详细介绍了英国、美国、法国、联邦德国、澳大利亚、日本、苏联、南斯拉夫、匈牙利、罗马尼亚等国家的公务员制度.徐振寰、王晓初( 1998)主编的《世界各国公务员制度比较》一书对诸多西方发达国家公务员制度的不同类型,以及公务员制度中的某个层面进行了深入分析和介绍,并横向对比西方各个国家公务员制度的形成过程、体系、运行机制等具体内容,试图寻找部分规律,以服务于我国现代公务员制度的构建和完善.姜海如( 2003)著的《中外公务员制度比较：卜书,在国别比较的基础上介绍了公务员的涵义、范围、政治地位及功能及公务员制度的内涵特征、历史发展等内容.李和中( 2003)的《比较公务员制度》一书,亦详细介绍了英国、美国、法国、德国、日本等发达国家的公务员制度以及其他发展中国家的公务员制度,并进行了对比研究.吴志华( 2008)编著的《当今国外公务员制度》一书,主要依据英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本和新加坡六大国家有关公务员制度改革与现状的第一手英文文献资料,整合性描述了这些国家在行政体制改革和新公共管理运动中公务员制度的改革与新发展.虽然这些研究成果在著书结构安排上大同小异,但经过我国学者对西方公务员制度的深度考察,它们亦对我国摒弃传统人事制度创立国家公务员制度的实践提供了有益经验,并为我们全面了解西方国家公务员制度的面貌打开了一扇窗.
2．基于西方公务员制度运行的研究
除了基于国别的横向比较研究外,另一些学者从招聘、培训、考核奖惩、晋升调配、工资福利、退休等公务员制度运行方面对当代西方公务员制度进行了描述.如曹志( 1985)的《苏联东欧国家人事制度概要》一书从任用、权利和义务、培训、调动交流、考核、奖惩、工资福利、辞退辞职和退休等模块对苏联东欧社会主义国家的人事制度进行了横向比较研究,但本书意识形态色彩浓厚,认为社会主义国家的人事制度本质上不同于资本主义国家的公务员制度,且没有把国家工作人员称为‘‘从务员”,而是统称为‘‘干部”或‘‘工作人员”,然后过分强调两者的本质差异不利于吸收借鉴西方公务员制度的有益做法.同时,曹志( 1985)在他的《资本主义国家公务员制度概要》一书中,对公务员的任用、权利和义务、培训、职位分类、调动、考核、晋升奖惩、工资福利、退休等环节在国别上进行了详细比较和分析,是国内学者对西方公务员制度各个层面进行分析研究的开始.刘文瑞、刘尽、董燕翔( 1990)在《管理社会的杠杆—一当代西方公务员制度》一书中,以英、美、法、西德和日本这五个发达国家为重点,叙述和分析了公务员的选拔任用、分类管理、权利义务、职业规范、法律保障、考核奖惩、晋升调配、培训、工资、退休和管理机构等问题,对发展中国家推广公务员制度起到一定的借鉴意义.
3．关于西方公务员制度的细分研究
郭香玲( 1989)关注了西方公务员制度对“政党分肥制”的否定及其养廉性能的本质“.吴杰( 1995)、王永生( 1998)等学者关注了西方公务员的培训制度,这些研究分析了西方公务员培训制度的背景和压力,并论述了西方公务员培训的详细流程,为我国公务员培训制度建设提供了有益借鉴.工资和薪酬制度是西方公务员制度的重要组成部分,为此,郭海泉( 1997)研究了西方国家公务员工资制度的原则、依据以及增资机制“；王洋( 2010)总结了西方国家公务员薪酬制度改革的内容为调薪权力下放、以弹性调薪取代固定薪级及逐步实施绩效挂钩制度等,并据此构建了引入绩效考核体系的新型公务员薪酬模式“.另外,在西方公务员制度的其他方面,郭洪波、田红( 1999)关注了西方公务员职位分类制度的起源、操作步骤和作用等内容““,陈晓春、张建( 2008)关注了西方公务员考核制度的原则、内容、方法和程序等.刘迎良( 2011)则关注了英、美、德三个国家的公务员选拔任用制度的具体内容和特色,认为考试制度和选举制度的同步建设有助于形成互相关联、优势互补的公务员选拔任用系统“”.
总之,学者对西方公务员制度中各个具体层面、各个模块的研究,为我国公务员制度各个模块的建设提供了有益启示和参照.
三、关于当代西方公务员制度改革的研究
当代西方公务员制度改革是指20世纪70、80年代以来,西方主要资本主义国家针对建立在“官僚制”理论和“政治彳亍政二分法”基础之上的文官制度出现的诸多弊端,而抛弃传统文官制度的价值取向和制度设计,对公务员制度的各个层面进行重新塑造的改革运动.自20世纪80年代、特别是进入90年代以来,诸多西方国家对本国的公务员制度进行了轰轰烈烈的改革,大力度广范围造成了广泛影响.为此,我国学者针对变革深入研究形成了丰富的研究成果,这些成果分为两个方面：一是对当代西方公务员制度改革进行理论上的研究．二是对当代西方公务员制度改革进行国别上的实践分析.
1．对当代西方公务员制度改革进行理论上的研究
国内学者对当代西方公务员制度改革进行理论上的研究,紧紧抓住了背后的理论动向,因而产生了许多研究成果,形成了完整的理论体系.
当代西方公务员制度改革的主要理论背景是20世纪80年代以来兴起的新公共管理运动,推动了整个公共管理范式的转换,进而使得西方公务员制度的改革呈现出市场化、绩效化、能力化等发展趋势“‘.西方公务员制度改革主要围绕制度变革与连续性、中立性、绩效性和对公众责任等核心价值的冲突而展开,其本质在于韦伯提出的官僚科层制和新公共管理两种公共行政理论范式之间的冲突和演进“”.作为与韦伯官僚制相适应的文官制度,其基本原则和精神在当代也受到了严峻挑战,特别是信息化和全球化时代的到来,彻底改变了文官制度和官僚制度的形态,成为20世纪最后20年西方政府公务员制度改革的一个重要诱因““.在新公共管理运动对传统公共行政模式的批判中,政府与市场、政府与官僚组织、政府与公民、官僚组织与公民之间的价值冲突促进行政模式的转换,导致了与之相适应的公务员制度的变革“”.从共性特征的角度看,发达国家的公务员制度改革除了某些由制度传统、行政文化和价值偏好所决定的个陛特点外,更多的是展现了各国趋同的共性特征,反映了当代公共部门对人的管理的一些普遍要求,体现了当今公务员制度发展的一般趋势““.
到了21世纪初,新公共管理运动逐渐衰落,其倡导的分权化、民营化和市场化改革,导致了政府机构、行政功能和公共服务的碎片化、分散化困境.因此,英国学者佩里·希克斯首倡整体性治理的概念,成为许多国家公务员制度完善的最新理论背景.事实上,英国布莱尔政府上台之后,就着手调整撒切尔夫人所追求的竞争性治理模式,并且把整体性治理作为英国的一种全新改革趋势”.因而,逆部门化、大部门化将成为今后我国学者关注西方公务员制度改革的另一个窗口.
2．对西方公务员制度改革进行国别上的实践分析
国内学者对当代西方公务员制度改革主要集中在英国、美国、澳大利亚等几个西方发达国家,他们通过专著或翻译外国著作对上述国家的公务员制度改革进行经验概述和理论总结.
英国是世界上最早建立现代文官制度的国家,同时又是当今西方公务员制度改革中最具有代表陛的国家.因此,当代英国的公务员制度改革（尤其是其文官制度）受到了国内学者的密切关注.1995年,当时的国务院人事部高培中心组团赴英国对其公务员制度改革进行了考察,原所安( 1996)就此介绍了20世纪60年代初《富尔顿报告》出台之后英国对其国家公务员制度进行的四项大改革,以及80年代的撒切尔夫人和90年代的梅杰政府对公务员制度的改革动向,并介绍了英国政府和地方政府在当时最新改革中的具体动向“”.刘厚金( 2006)关注了布莱尔政府上台以后推行的英国公务员制度2004年的改革,认为提高公务员成就结果和环境适应能力、提升公共服务绩效是主要改革目标,并总结了在高级公务员领导能力、职业生涯、培训开发、绩效管理以及专业主义等五个方面的人力资源管理改革取向““,因而需要把英国的公务员制度改革中值得我们借鉴的经验总结升华,胡卫( 2004)从高级公务员的薪酬制度角度“、曹永胜和王铮( 2012)从公务员录用制度的角度“”、李艳秋( 2016)从公务员考录程序角度“,提出了对我国公务员制度改革的启示.
美国是当今西方公务员制度改革中另一个具有代表性的国家.在美国公务员制度改革中真正引起世界广泛关注的是‘里根革命’,这也被认为是美国‘新公共管理’改革的起点.里根政府通过压缩政府财政支出大幅削减公务员的福利,并且通过市场化手段对公务员进行相应激励.随后克林顿政府延续了里根政府的市场化改革之路,继续对美国的公务员制度进行市场化改革,唐晓阳( 1905)从绩效制、品位分类法、人力资源管理模式等角度总结了克林顿政府对美国公务员制度改革的新‘动向”.进入2,世纪以后,吴志华(2005)关注了经过1993年至2000年持续达8年的“政府重塑”运动,美国‘重塑人力资源管理,’的公务员制度改革的内涵以及对我国公务员制度完善的启示”.刘敬宇( 2008)的硕士学位论文《美国公务员制度的改革及启示》比较系统和全面地阐释了整个美国公务员制度的改革历程“.在美国公务员制度改革的微观层面,蒋硕亮( 2009)关注了美国公务员制度改革中的弹性政策,崔开华、王潇、邢占军( 2014)关注了美国联邦政府公务员招录的制度改革,等等.
澳大利亚的公务员制度改革也是典型代表.国务院人事部赴澳大利亚、新西兰访问考察团的成员关注了20世纪∞年代酝酿、90年代末完成立法实施的澳大利亚公务员制度新改革,对公务员管理机构及职能、公务员的价值观念与行为准则、具体管理制度方面的主要改革等具体内容进行了研究.刘婷婷的硕士学位论文《澳大利亚联邦政府公务员制度改革研究（1983-2005）》对澳大利亚23年来的公务员制度改革的背景、过程、内容以及经验等内容进行了详细阐释,以及对这些改革的时代性、创新性、优越性进行分析,为揭示澳大利亚公务员制度改革的规律、经验、趋势提供了—个有益的视角,并为我国公务员制度改革提供理论和实践上的启示“.
总的看来,当今西方公务员制度改革是为了适应现实世界的客观变化,回应日益加剧的全球化和日趋激烈的国际竞争带来的挑战,在公共行政理论变迁的指导下进行的一场自我完善、自我修复的过程.特别是客观行政环境的改变,推动了公共行政的指导理论由传统公共行政模式向现代公共行政模式（包括新公共管理理论、整体性治理理论、公共治理理论等）的改变,成为了许多西方国家公务员制度改革的理论背景.经过相当长一段历史时期的探索,西方公务员制度的建设已经取得了一定成就,理陛、法治、系统性等特点突出,而我国的公务员制度建设起步晚、法理型权威不足,因此,我国的公务员制度改革可以适当借鉴西方公务员制度改革的有益成果和经验,打造公务员制度的法理权威基础,但更重要的是要立足我国的政治实践,重新定位我国行政权力的边界,发展出适合我国国情的公务员制度.
四、对西方公务员制度研究的几点认识
自20世纪80年代以来,国内学者对西方公务员制度的研究取得了巨大成绩,形成了丰硕成果.回顾、梳理和总结这些研究成果,为我们提供了一幅全面了解西方公务员制度研究的图景,这些研究具有以下特点：
一是研究态度完成了从意识形态化逐渐到中立化、客观化的转变.国内学者不再以简单贴标签的方式去研究西方政治制度,而是以科学的态度去研究西方公务员制度的历史、现状与改革.重点研究涉及西方公务员制度的重大历史事件,而重大历史事件往往是变革的象征.因此,国内学者通过重点关注西方公务员制度的确立、改革方面的重大事件,有效研究和把握了当时的历史动向,为深入了解西方公务员制度的实质内涵提供了可靠的切人口.
二是研究逐步深入.国内学者对西方公务员制度的研究,经历了一个由宏观到微观、由抽象到具体、由浅到深的研究过程,研究主题上表现为不断深入和细化,研究成果形式上表现为由早期的专著为主到近期的学术论文为主,研究基础上表现为由对西方公务员制度现象的概括到理论依据的建构和推理.总之,随着对西方公务员制度研究的深入,这些研究成果为我国公务员制度的完善提供了诸多有益建议.
三是研究的价值主要是为我国公务员制度的确立提供了有益借鉴,并对我国公务员制度的改革和完善起了积极作用.2005年《公务员法》的颁布标志着我国的公务员制度正式确立起来,部分原因归于学者前期对西方公务员制度进行的深入研究.
同时,我国学者关于西方公务员制度的研究仍然存在着不足之处,这是未来研究的着力空间：
一是应进一步夯实基础理论研究.目前我国学者关于西方公务员制度的研究大多采用现实和实践分析的方法,但对西方公务员制度内涵及其改革的理论背景关注仍然不够,且重复性和共识性研究居多,理论挖掘深度不够,后续研究可以加强对理论部分的关注,为实证研究奠定坚实的基础.
二是应注重研究方法的多样化.从目前的研究文献看,我国学者对西方公务员制度的研究大多采取规范型和描述型的研究方法,即对西方公务员制度的各个方面进行描述性阐述,进而从作者的立场和态度出发展开批判,这一类文献占了相关研究文献的较高比例,而依赖于调研材料、客观数理推断的实证型研究相对不足.因此,以后可以加强实证型、概念型研究方法的利用,把握公务员制度的内涵及各个层面的内在联系,也可尝试多种研究方法的综合利用.
三是应积极探索新的研究视角.党的十八届三中全会之后,推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标.因此,今后国内学者对西方公务员制度的关注和研究需要以国家治理体系的完善和治理能力的提升为目标,立足于我国的国家治理实践,理论与实践相结合,不断探索新的研究视角,以满足我国国家治理的现实需要.
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