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联合国安理会反恐决议实施问题
王佳
（外交学院 国际法系,北京 100037）
摘 要：联合国安理会在打击恐怖主义方面起到了举足轻重的作用,其一般通过出台反恐决议的方式来防止和控制恐怖主义.反恐决议中常采用的措施是定向制裁,即以直接制裁掌权者为主要手段的制裁.然而,反恐决议的实施中存在着很多问题,甚至连定向制裁措施本身的合法性也受到了质疑.通过对各国提交的对反恐决议的国别实施报告的分析,可以发现问题的根源在于国际法在国内的实施路径不一以及决议本身存在缺陷等.
关键词：安理会；反恐决议；定向制裁；基本人权
中图分类号：D99文献标志码：A文章编号：1002-2589（2016）06-0053-02
收稿日期：2016-01-12
基金项目：高校基本科研业务费专项资金资助（supported by “the Fundamental Research Funds for the Central Universi-
ties”）,项目名称为“联合国安理会反恐决议实施问题研究”（3162014ZYQDZD01）
作者简介：王佳（1986-）,女,河北石家庄人,讲师,从事国际法的理论与实践研究.
恐怖主义和恐怖主义行为对国际社会的和平与安全造成了严重的危害.联合国安理会从国际和平与安全的角度审视恐怖主义,通过联合国集体安全制度对抗恐怖主义,在打击恐怖主义方面的作用是独特而举足轻重的[1].安理会主要通过出台反恐决议的方式来防止和制止恐怖主义,并建立专门的反恐制裁机制以实施决议.值得注意的是,安理会的反恐决议是以直接制裁掌权者为主要手段的,比如,决议附制裁名单,对名单中所列的人施以资产冻结和禁止旅行的制裁措施.这种制裁措施就是定向制裁,即打击的目标是那些在安理会决议中被点名的掌权政治人物或实体,主要内容是冻结资产并阻止他们的金融交易,因为其行为正是实施制裁的缘由.它有别于大规模的制裁,自1997年在对安哥拉反政府武装的制裁决议中得以适用以来,这种制裁方式逐渐以其灵活性、副作用小等特点而得到认可,并基本取代了大规模制裁措施.当然,定向制裁措施也并非完美,其常因程序公正性不足等问题而遭到批判.不过,根据《联合国宪章》第五章的规定,安理会决议对联合国会员国具有约束力,所以,安理会通过的决议应该得到实施.而由于国际社会是一个松散的平面化社会,所以最终承担实施决议的责任是各个国家.目前,对于实施安理会反恐决议,各国尚未形成统一的实施途径,而是各有各的做法,于是在实践中产生了很多问题.
一、国家实施反恐决议时出现的问题
安理会反恐决议只有经过各国在国内实施才能真正发生作用.从实践上说,国际法在国内的具体实施方式并非统一.以条约为例,就国际法层面而言,长期以来,国际法只要求缔约国善意履行国际义务,并不具体规定缔约国采取什么样的履行义务方式；就国内法层面而言,实施途径大致可以分成两类：一类是在原则上做出规定,将条约作为国内法的一部分在国内法律秩序中直接予以适用,而不需要制定新的国内法.这种方式也被称为“纳入”.另一类是制定新的国际法,赋予条约规则以国内法效力,使条约规则在国内予以适用.这种方式被称为“转化”.在安理会决议的实施问题上,各国就更没有统一的做法.本文拟以对和基地组织制裁的第1267号决议体系为例进行分析,原因有二,第一,该决议体系建立了制裁委员会,各会员国要向该委员会提交有关实施情况的报告,这些报告是分析实践中出现的问题的极佳资料；第二,1267号决议是一个核心决议,在这一决议通过后,安理会又通过一系列辅助的决议来协助该决议的实施,这一决议体系有着很重大的影响.
(一)对国家立法措施的检视
对于安理会反恐决议在国内的实施问题,各国首先要在立法上做出修正或者纳入决议,然后进一步在执行中切实实施决议.本文将首先分析各国在国别报告中提到的立法措施.
从报告的情况来看,各国在立法措施上有不同的做法.这是因为,首先各国对于国际法在国内的适用就有着不同的规定；其次各国还会依照本身情况的不同而选择不同的立法措施.比如说,对于大多数国家而言,资助恐怖主义活动的行为已经是一种犯罪行为,因而不须进一步制定立法,而对于那些尚未有这种规定的国家,如哥斯达黎加和越南等,可能采取对本国刑法进行修改或者颁布临时法规的方式.
事实上,在决议实施中出现的最大问题是,1267号决议体系中没有对恐怖主义的定义,也没有对资助恐怖主义活动的定义,而各国对这一问题的理解不同,所以造成了各国立法也大相径庭.这样的不统一将对决议的有效实施造成根本的障碍.举例来说,比利时决定对本国立法不加以修改或者补充,因为其认为国内现行的反洗钱立法包含了资助恐怖主义活动的行为.①但是,反恐委员会主席就此指出,资助恐怖主义活动的行为可以通过合法的途径实施,而并不一定都通过洗钱的方式.②
在综合名单的问题上,只有极少数国家自动纳入了名单,即综合名单自动成为国内法的一部分.③绝大多数国家还是选择通过颁布政府命令的方式使之在国内法上生效,还有一些国家根本不认为有必要纳入综合名单,比如几内亚认为名单仅是通知各国政府要进行相关法律行动的事实说明,越南则认为法律的重要特点是对一般的主体采取适当的措施,而非对指定的个人或实体采取特别措施,所以,综合名单不具有成为国内法的资格.④
(二)对各国执行措施的检视
将决议中设定的义务纳入国内法体系中是实施决议的重要前提,但却并不能保障实施的顺利进行.事实上,执行问题是一个更加复杂的问题,因为它还牵涉了国内司法机关和执行机关的相关活动.正如反恐委员会主席抱怨的那样,国家常常只是批准反恐公约,却并未通过适当的措施来执行它们.⑤对安理会决议的实施也面临着同样的问题.尽管在英国、加拿大等国的报告中提到了令人惊讶的资产冻结的数目,但却基本没有提供执行措施的相关信息.⑥
为什么各国在执行中存在问题呢？主要原因是,在大多数国家,资产冻结措施一定是要在法院做出有罪判决后才能实施.针对这个理由,反恐委员会指出,如果让国内司法介入到安理会决议的执行中,等于赋予国内法院的法官以对安理会决议的否决权.⑦
除此之外,在执行决议中存在的另一大问题是如何打击以合法形式进行的资助恐怖主义活动的行为,因为非法的方式尚可以通过国内的洗钱法来处理,而各国却缺乏处理合法形式的行为经验.众所周知,资助恐怖主义活动的行为往往并非通过刑事犯罪活动,而是借助非营利性慈善机构或者非正式的银行体系——如哈瓦拉（hawala）.
此外,有些国家在报告中指出,由于本国力量不足无法有效执行决议,太平洋群岛国家甚至不能履行提交报告的义务,因为它们还要利用本国有限的资源做诸如解决饥饿等更重要的事情.⑧当然,还有一些国家指出,各国现在正经历“报告疲劳症”,因为国家要向各种委员会提交各种各样的报告.
二、反恐决议实施问题的根源探析
如上文所述,安理会反恐决议的实施中出现了许多问题,这些问题与国际社会的分散特征有很大的关系,还与国家力量和资源不同有关,而且也是在真正实施决议方面的政治意愿不足的体现.对各种问题进行深入探究,可发现问题的根源体现为以下两个方面.
(一)国际法在国内的实施路径不统一
国际法在国内的实施路径不统一首先是各国在实施国际法上的不同传统造成的,即使是在条约和国际习惯等传统国际法渊源的实施问题上,各国都有不同的做法,更不用提安理会决议.其次,各国的国情不同.比如,在立法上,有的国家已经有了有关反洗钱、反资助恐怖主义的较完备的法律体系；在执行上,有的国家对打击恐怖主义活动颇有经验,而且国内民众也支持进行此类活动.而有的国家一方面对打击恐怖主义毫无经验,另一方面国内民众又对美国主导的反恐战争强烈反感,国家虽然在反恐的大趋势下对定向制裁决议表示支持,却在实施中犹犹豫豫.因此,如何保证联合国全部会员国参加到安理会做出相关决议的过程中,并达成政治共识是一个重要的问题.再次,安理会决议对相关问题没有下定义,如恐怖主义和资助恐怖主义活动,这就可能造成各国在实施决议中扩大或缩小恐怖主义活动的范围.而为了解决这个问题,安理会通过了太多的决议来保证实施,但是,规范的增多并不代表着能达到一致的执行后果,相反,规范的泛滥还会带来自相矛盾和混乱的实施后果.最后,安理会对决议的实施没有监督权导致会员国在实施中各行其是.显然,在没有监督和制约的情况下,仅凭国家提交一些书面报告显然是没有用的.既没有指导,也没有任何的纠正,国家在实施中出现不同的问题是可以理解的.
（二）反恐决议与基本人权的冲突问题
对于反恐决议对基本人权的侵蚀问题,已经成了人们讨论的热点.一方面,地区法院和国家法院都曾受理以基本人权受侵犯为由而提起诉讼的有关反恐决议的案件.另一方面,国际法学者也总结出了反恐决议可能侵害的基本人权,如公平审判权、获得司法救济权、财产权等等.更有一种被称为“规范等级说”的理论应运而生,“规范等级说”的主要观点是,在人权诉讼中,基本人权规则是强行法的规定,而国家豁免及其他的规则只是一般国际法规则,在两者发生冲突时,作为强行法规则的基本人权规则优先.当然,这一理论本身也存在许多问题,如强行法如何定义以及规则范围如何确定等.但它反映出了人们关注的一个问题,即反恐据以规定的义务可能是与基本人权规则之间存在冲突的.事实上,这也是国际法委员会正在研究的国际法碎片化问题的例证,也就是国际法的扩张和多元化所带来的规则冲突等问题.
三、结论
反恐决议中的定向制裁措施是安理会为了消除大规模制裁的不利后果而推出的新措施,在当今的国际舞台上发挥了很大的作用.然而,由于其带有一定的“准司法”性质,所以还是存在很多争议的.对反恐决议合法性的质疑,以及各国在实施决议上的政治意愿不同,再加上历史传统及国情的不同,这些问题都使得各国在决议实施方面存在很多问题.而要想完全解决这个问题,在当今国际社会的现实图景下,还是任重道远的.
为了尽可能地减少决议实施的不畅,安理会应该首先在决议中对相关问题——特别是关键术语——做出界定,从而防止各国在理解上出现歧义.另外,安理会也应该总结各国在决议实施过程中的实践经验,并根据良好的实施机制和经验发展出一套决议实施指南.这样,才能对各个国家形成指导性的规范,以避免各行其是的现象出现.
对于我国来说,目前,我国对反恐决议常常是通过外交部发文通知其他相关机构和金融性机构来实施,这一路径只是在没有相关立法情况下的权宜之计.因为,外交部是否是适格的决议实施主体以及外交部文件的效力都可以被质疑.况且,作为安理会常任理事国,我国有必要在遵守决议方面发挥带头作用,而目前这种无法可依的状况实在不能令人满意.事实上,如今,不仅世界各主要国家对安理会决议实施问题有相关立法,连我国香港地区都有专门的《联合国制裁条例》,一旦安理会通过制裁决议,特别是定向制裁的决议,香港地区就会依照该条例通过专门的“规例”建立制裁机制.为此,我国应该参照相关国家的立法和实施实践,在国内确立安理会制裁决议实施的立法和机制.
总之,安理会反恐决议的实施问题是国际法中新出现的重要问题,针对这个问题,在实践中尚存在很多争议,特别是各国在决议实施中路径不一以及决议本身存在缺陷等.然而,安理会决议仍然是具有拘束力的,是应该被遵守的.所以,我国作为安理会常任理事国和负责任的大国,应该对这一问题加以重视,积极借鉴他国立法和实践经验,完善国内立法,并推动国际法治的发展.
参考文献：
[1]邵沙平.国际法专题研究[M].北京：中国人民大学出版社,2009：169.
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