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服务型政府视域下优化三社联动机制问题
摘 要：在新常态背景下,服务型政府建设被赋予了新的时代要求,要遵循五大发展理念,建设一种创新、协调、绿色、开放、共享的服务型政府.“三社联动”作为社区治理的创新实践,处于构建服务型政府的系统中,其作用之发挥,除了重视自身系统的联动外,还不能忽视与服务型政府建设之间的关系.文章从服务型政府的价值理念出发,探寻“三社联动”与服务型政府间的内在关系,分析社区治理中存在的问题,在此基础上,以服务型政府价值理念为指导,提出了改进优化“三社联动”机制,推进服务型政府建设的路径.
关键词：服务型政府；社区治理；“三社联动”机制；优化
中图分类号：D630
文献标志码：A
文章编号：1002 -7408(2016)12 -0019 -05
目前我国正处于改革的攻坚期和利益调整的加速期,深刻的经济社会变革为服务型政府建设带来巨大活力的同时,也不断引发新的问题、矛盾,映射在社会的各个方面.社区作为基层群众性自治组织,是服务型政府建设的基层载体.因此,深入探讨社区治理与服务型政府建设之间的内在联系,不断改进社区治理方式,对于促进社会治理体系和治理能力的现代化,加快服务型政府建设步伐具有重要现实意义.
一、“三社联动”机制的再审视
1．“三社联动”的实践探索与研究现状.“三社联动”是在我国社会体制改革——“政社分工”的背景下出现的,推进现代国家治理体系和治理能力现代化的有效尝试.“三社联动”作为社区实践先行、政府主导的社会治理创新模式,一经提出就得到了广泛的关注.最早在2004年,上海市民政部率先提出社区、社工、社团“三社互动”概念,形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”分工合作的工作思路.随着工作的深入开展,将“三社互动”改为“三社联动”,更加强调三者之间的联结和协调.随之,南京、广州、北京、嘉兴等地在创新社会治理的理念下,积极开展“三社联动”的实践探索,形成了各具特色的治理模式,我国“三社联动”机制的发展初具雏形.2013年11月15日,民政部、财政部联合印发《关于加快推进社区社会工作服务的意见》,提出要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动（“三社联动”）服务机制,要求各地在城市社区推进.2015年10月22日,民政部在重庆召开了全国社区社会工作暨“三社联动”推进会,总结了各地开展“三社联动”的经验,要求各省市加快推进的步伐,在全国范围内大规模推进“三社联动”机制.
利用中国知网学术趋势功能对“三社联动”搜索结果显示,“三社联动”在2014、2015年引起了学者的广泛关注.从内容上来看,相关研究可以分为四类,第一类研究从宏观层面出发,研究侧重于“三社联动”机制的,主要在理论层面进行分析探索．第二类研究是关于“三社联动”机制的实际操作层面,即“三社”联动的运行机制,“三社”各自发挥的作用,以及如何更好地推进“三社联动”,第三类研究是以个案研究为主,以个案来源地区的实践为例,阐述“三社联动”在当地的应用,结合本地特点予以创新,总结经验,第四类主要是各地民政系统在推行“三社联动”工作的过程中,对当地开展“三社联动”的工作情况进行的总结研究.通过各地对于“三社联动”的实践以及对“三社联动”研究文献的梳理发现,现有研究远未达到实践与理论的统一.第一,诸多研究对“三社联动”的概念认识不统一,以及对“三社”主体的界定模糊不清,缺乏定论,第二,社区、社会组织、社工在社区的定位和角色作用尚待进一步研究明确．第三,“三社”之间如何联、怎样动还缺乏理论支撑和实现路径.
2．对“三社联动”主体的再界定.国家政策层面对“三社联动”定义为以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制.而学术界对“三社联动”的概念界定争议颇多,主要集中在对于“三社”主体的界定.“三社联动”是社区、社会组织、社会工作者作为三个独立主体,从各自视角,运用自己的工作方法,资源共享,优势互补,加快形成互联、互动、互补的社会治理新格局.因此,明确界定“三社”主体,是明确社区、社会组织、社会工作者的定位,以及三主体在“三社联动”中的角色与作用,对“三社联动”的研究具有重要意义.
社区.国家层面对于“三社联动”的定义中,将社区定义为平台,是将社区作为共同生活体的特殊场域,是“三社联动”开展的背景和平台.而学术界对于社区的界定尚未形成定论,有场域之说,也有主体之说.本文认为,“三社联动”作为社区治理的实践创新,定是以社区为场域开展实践活动,因此,没有必要从场域视角界定社区.建议应从行动主体的视角出发,将“三社”中的社区界定为最具有核心代表的社区居委会.在本土情境下,社区居委会是社区法定授权的居民自治组织,是社区建设的核心力量,掌握着社区资源配置的权利；也是基层政府的“代理人”,承担了社区建设的主要职责：处于“三社”的中心地位,发挥着居民自治、协商的作用,
社会组织.从民政部对社会组织的界定来看,社会组织的种类繁多、庞杂.但介于“三社联动”具有特定的使用范畴,因此凡是参与社区治理活动过程的社会组织均可以是“三社联动”定义中充当社会组织的角色.当前,参与“三社联动”中的社会组织有两种类型,其一,以外部的专业社会工作机构为社会组织的代表,通过政府购买或承棒社区服务项目进入社区开展服务,这类社会组织专业性强,具有不可替代性.但其弊端是社区是被服务者的角色,社区的内在动力无法得到合理释放.第二种社会组织是社区内生的社会组织,这类社会组织一般由社区居委会根据社区居民需要组织成立,或是社区群众自发的,在居民领袖带领下组织成立,这类社会组织多为文体活动类、公益慈善类,能够充分调动社区居民的参与,进行自我组织、自我服务.
社会工作者.对于社会工作者这一主体,学术界的争论集中在将社会工作者狭义的界定为持证的专业社工,还是广义的界定为凡是参与社区治理、社区建设的一般社会工作者？笔者认为,社会工作者是“三社联动”中的人才支撑,是“三社联动”人才队伍的保障,因此,应将社会工作者统一界定为专业的持证社工,否则就失去了开展“三社联动”的意义.专业的社会工作者受过社会I作大学教育或是取得国家或地方社会工作资格认可,从事社会工作实务,自觉实践社工价值、理念和方法的从业者,能够运用专业的社会工作方法参与到“三社联动”中为社区居民服务.
3．“三社联动”中各主体的作用及联动模式.“三社联动”机制健康运行的关键在于协调政府、社区、社会组织、社会工作者等各方力量共同参与社区治理,形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局,达成一种动态的平衡.“三社联动”的前提是有共同的目标——开展社区建设,服务社区居民：联动的本质是合作,“三社”各自发挥独特的功能和价值,在优势互补,资源共享下达成合作共识形成合力,在共同目标的驱动下,投身社区建设事业.联动绝不意味着各方只是简单的结队而行,各主体之间应是相互沟通、信息共享、共同决策、共同行动,这里包含着共识和相互理解、相互谅解和支持、共享成果和共同发展.
首先,社区居委会围绕居民需求通过政府购买、项目化的运作方式做出回应,与社会组织,社会工作者建立互动合作关系,进而形成联动的总目标.社区居委会、社会组织、社会工作者从各自视角对这一目标予以认识、评估,对目标进行分解,在“目标”认识层面达成初步联动,如图1中的a线.其次,社会组织、社会工作者运用专业视角、专业的社会工作方法,将社区居民的需求设计成服务项目,社会组织作为项目运作平台,社会工作者作为具体实施的专业人才,联同社区居委会在“合作”层面形成联动,如图lb线.各方发挥自己的功能与价值,优势互补,资源共享,参与“联动”.
在合作层面的联动(b)中,社区居委会的作用是优化资源配置,为社会组织、社会工作者提供制度化保障.居委会一方面参与社会组织与社工设计的服务项目中,另一方面,作为社区的核心主体,会对社会组织与社工的服务项目、过程进行评估．此外,社区居委会为社会工作者提供了进入社区的通道,也可以从中吸取专业社工的工作经验,提升自我服务、自我管理的能力.社会组织是“三社联动”的组织载体,一方面是项目运作、提供专业社会工作服务的平台,承棒社区居委会的委托,设计服务项目,提供专业保障.社会工作者依托于社区或社会组织,是“三社联动”中的人才保障,将社会工作专业理念、方法技术嵌入到服务过程中,提供专业的社区服务.
4．“三社联动”概念的再界定.学者们对“三社联动”概念的界定不尽相同,但对其内涵的理解本质上是一致的,“三社”协调互动,共同参与社区治理,为社区居民提供公共服务.引用较为广泛的是叶南客和陈金城的定义：“三社联动”是通过社区建设、社会组织培育和社会工作的现代化体制建立的“三社联动”,形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面,加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局.”1基于笔者对主体的界定以及联动模式的分析,应将“三社联动”界定为,社区居委会、社会组织、社会工作者以社区为平台,针对社区居民的需求开展社区治理活动,在目标认识层面、合作层面,从各自视角,资源共享,优势互补形成联动.
二、服务型政府及其与“三社联动”机制的内在联系
建设服务型政府的理念自被提出以来,就受到了广泛关注.在新常态背景下,服务型政府建设被赋予了新的时代要求,要谨遵党的十八届五中全会提出的发展理念,建设一种创新、协调、绿色、开放、共享的服务型政府,“三社联动”作为社区治理的创新实践,与服务型政府建设有密切的联系.
1．服务型政府与“三社联动”机制之间的内在联系.首先,服务型政府建设与社区治理之间是一种互为依赖、互相促进的关系.一方面,社区作为基层社会自治组织,是服务型政府的基层载体.另一方面,在建设服务型政府的过程中,所制定的与社区治理相关的扶持政策,会为社区提供各方面的支持,从而促进社区发展.其次,社区治理水平体现服务型政府的建设效果.“三社联动”作为社区治理机制的创新,强调在社区治理过程中,社区、社会组织、社工等多主体参与,以社区居民需求为导向,各主体间资源共享,优势互补.从性质上讲,“三社联动”机制与服务型政府之间存在更深层次的关系.一是两者具有共同的核心理念——以民众需求为导向,提供公共服务.服务型政府的基本内涵是：为全社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务,以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求.[61服务型政府的工作由之前的统治和管理转移到以服务为重点．以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为人才支撑的“三社联动”机制,是完善社区服务体系、回应居民需求的重要途径.二是两者具有共同的合作机制——以共治为基础,多元主体参与.建设服务型政府意味着国家、社会、市场之间的良性互动,三者之间存在合理的边界,又能相互牵制,是不同于单中心模式多元主体合作型治理.“三社联动”之所以“魅力无穷”,在于它强调多权力中心,认为政府并不是公共权力的唯一主体,只有与公民等多主体开展良好的合作,才能实现一种双赢.在社区治理中推行“三社联动”,要求加强政府与社区组织、社区成员之间的合作,形成多个治理主体共同治理社区的新格局.
2．服务型政府的价值理念.价值理念是建立服务型政府的关键,对政府的决策和行为具有深层次的决定、导向作用.“三社联动”的推行须符合服务型政府的整体要求,遵循“服务型政府”的价值理念,主要表现在以下几方面：
第一,责任性价值.责任性政府“既是现代政治的基本理念,又是一种对政府公共治理进行控制的制度安排,服务型政府必然是责任政府”.责任性价值理念要求政府对社会诉求有灵敏的感应能力,要积极、主动、及时地回应需求并加以满足,并在此过程中承担相应的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任.
第二,性价值.自产生以来就主张维护公权,是人民大众维护自身权益的利器与基石.性价值要求真正地实现人民当家做主,以人为本,政府要服务于人民群众：同时,是这样一种精神享有平等基本自由的个人在公共空间中对公共生活的积极参与,各方在寻找公共问题解决办法或途径的协商过程中的相互容忍和相互尊重和保障.‘”由此看来,不只在政府与群众之间,还应包括在公共生活中积极参与的各方主体.
第三,有效性价值.服务型政府的有效性是效能（effectiveness）和效率（efficiency）的统一体.效能,是从质的角度强调政府行为所带来的效果,例如公众满意程度,简单讲即做“正确”的事：效率从量的规定性出发,意味着投入与产出之间的比率,即要“正确”地做事,以较低的经济成本和社会成本达至较高的产出、更好的服务,要有“经济”的投入产出比.政府提供公共服务的有效性是衡量服务型政府建设的重要标准.
第四,法治性价值.服务型政府强调以法治为基础,重视法律的作用.既要运用法律保护人民群众的权利,为公民权利提供法律保障,又要以法律严格规范政府行为,利用法律合理界定服务型政府的服务主体、服务对象、服务范围,对政府提供公共服务的职责予以规范,将政府行为制度化、规范化、法制化,使公共权利的行使有助于更好的实现和维护.
三、当前我国社区治理中存在的主要问题
1．社区内部泛行政化.我国多项法律都明确规定了社区治理的自治化属性,例如《宪法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》.但现实中政府已将社区空间独占,将社区看作下属部门,成为自身权力的延伸.将各种行政事务下放至社区,给社区赋予了超越其本身作为居民自治组织的过多的行政任务,使社区的工作量过大,负担沉重.此外,政府对社区的日常工作进行过多干预,例如对日常工作的检查,对工作人员的考核等,社区在为居民服务、向居民负责的同时更多的是为上级政府部门“服务…负责”,社区行政化倾向严重.社区将大量的可控资源用于完成行政任务,难以倾听社情民意,自然忽视了群众需求,弱化了社区治理职能.
2．社区共治功能弱化.目前,社区已经形成了多元主体并存的局面,社区、社会组织、业主委员会、物业等主体均承担了为社区居民提供服务的责任.而社区工作人员将自己定位在社区的“管理”层面,完全没有遵循社区自治的制度设计,以“管理者”的身份参与到社区治理过程中,成为主要的、甚至是唯一的社区治理主体,致使社会组织以及居民等其他主体难以真正的参与社区事务并发挥作用,并没有形成多主体共治的局面.从而导致社区的自治、共治功能弱化,社区生活带有浓厚的政治性色彩,多元主体难以发挥作用.
3公民参与行政能力较弱.民众行使国家主权的权利具体到现实中,就是公民的政治参与能力.在社区层面,社区群众的参与率是衡量一个社区治理工作是否达标的重要参数.目前,社区主要以行政化的方式为社区群众提供公共产品、公共服务.社区中缺少参与公共事务的渠道,社区群众一般习惯性的接受单向的服务与管控,致使社区居民对政策的影响力较低,参与行政的能力较低.如何调动社区居民参与社区事务的积极性,提高社区公民能力,培育居民的社区归属感,是当前社区治理中亟需解决的问题.
4．社会组织发展迟缓.长期以来,政府习惯于直接包办一切社会事务,而忽略了对中介服务机构的培育和扶持,使得社区内社会组织力量薄弱,例如社会组织数量较少、类型单一、专业水平不高等：表征其能力的几个重要指标,如资源动员和利用能力、自我管理能力、服务其成员和社区的能力、对社区居民的吸引力和影响力等,普遍有待提升.我国社会组织正进行着从控制性管理向服务性管理转变,支撑社会组织建设的制度平台尚不完善,而且部分民间社会组织的负面效应被社会熟知致使社会组织的公信力受到质疑,各种因素的综合导致社会组织发展缓慢.
5法律制度不健全.目前,涉及基层社区的法律有1954年的《城市街道办事处组织条例》《城市居委会组织条例》以及1989年的《城市居民委员会组织法》、2010年的《村民委员会组织法》等.与社区相关的、配套的法律法规还不完善,社区自治制度和制度缺乏相应的法律保障,社区治理的综合立法相当欠缺；此外,没有形成可操作性的规童、条例.社区治理各主体在参与社区事务中其权责不明确,社区的工作职能、工作内容还需进一步界定,各项法律、法规、制度还有待进一步完善和细化,从法律层面理清各种关系,建立与之相适应的运行规则.在社会组织方面,现行的社会组织法规制度严重滞后.我国尚未出台针对社会组织的法律,只有分散的几个专门法规,如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等,立法层次偏低,法律位阶低.其次,实体性规范少,程序性规范不完善.现行的社会组织登记管理法规,只是解决了怎么登记的问题,还不能完全解决能不能登记的问题.再次,现行法规不完善,现存法规对“离岸社团”和“网络社团”以及在社区治理过程中大量涌现出的城乡社区社会组织,目前没有任何规定,使得社区社会组织在实际运行中缺乏法律规范和指导.
四、服务型政府视域下优化“三社联动”机制的路径选择
如何在建设服务型政府背景下创新社区治理机制,社区治理的困境？完善社区平台建设,发挥社会组织、社会工作人才的作用是必然的选择.“三社联动”社区治理机制的推行,有效动员起各主体参与社区治理,提高参与的积极性,社区服务水平得到提升,群众满意度有所提高,效果显著.在建设服务型政府背景下,“三社联动”应在其价值理念的指导下优化,才能更好地服务于社区居民,创新社区治理,促进社会治理体系和治理能力的现代化,为构建服务型政府打好基础.
1．责任性价值指导下的路径改进.在建设服务型政府的背景下推行“三社联动”,要求政府转变职能,彻底改变以往具体操作者的形象,给社区放权,减少行政事务的干预.在基层政府、社区等让渡出来的空间里邀请社会组织、社工队伍、社区居民等参与进来,为多元治理创造有利条件.将社会组织、社会工作者、志愿者队伍等纳入社区平台,明确权责划分,通过社区服务中心,一方面为社区居民的利益诉求提供方便的途径,另一方面积极有效地回应居民需求．整合公共资源,做到让社区居民能够“进一扇门、找一个人、办所有事”,提高回应社区居民需求的效率,建立和完善有效的回应机制、责任制约机制.
2．性价值指导下的路径方略改进.首先要加强社区自治,保障权利.社区自治制度是以实现居民自我管理、自我教育、自我服务为原则和目标的城市居民制度,是在基层实现直接的重要形式.社区自治有利于化解各种利益矛盾,促进社区稳定和谐.社区自治的实质是还权于民,保障权利,实现人民当家做主.其次,要保障“三社联动”机制的多主体参与,形成良好互动的局面.为此,要注重以下几点：一是强化社区意识,鼓励居民参与.“三社联动”的推行,要把调动社区群众参与社区事务作为“三社联动”机制建设的首要任务,在参与社区治理的过程中,进行自我服务、自我教育、自我管理,以制度化体系引领参与、以组织化机制保障参与.培养和强化社区意识,增加居民对社区的认同感和归属感,拓宽居民的参与渠道.设立公开栏及网络平台,方便社区居民及时了解社区的相关情况,并可借助网络平台向社区反馈信息,为社区治理建言献策：社区对居民的反馈意见要做到及时有效的处理和回应,形成良好的互动.二是充分发挥社会组织的作用.社会组织能够承接政府放权、让渡后无法履行的一些公共服务职能,合理替代了原本由政府组织承担的社会服务功能.“三社联动”要求以社会组织为载体,更加凸显了社会组织的重要性,需要进一步鼓励和扶持社会组织的成长.推动登记管理制度改革,为社会组织发展打开绿色通道；简化登记程序,降低社会组织登记门槛,完善政府购买服务机制,逐步把政府职能中适宜于社会组织行使的社区服务性事项,通过购买服务的方式,移交给具备相应资质的社会组织承担,深入研究政府购买的范围和事项,制定采购清单,进一步建立和完善政府购买社会服务长效机制；再者,规范社会组织的资产管理办法、税收政策.此外,在社会组织内部引入具有社会工作专业知识的人才,提供更为专业的服务,提高社区服务的专业化水平.加强引导,完善其内部的治理结构,提升自身的服务能力,完善监督机制,提升社会组织的社会公信力和美誉度.三是充分发挥社会工作者的作用.社会工作者的专业性、公益性特质决定了其在社区治理中的重要地位,是推动“三社联动”的核心力量.为优秀社工人才制定落户、住房等方面的优惠政策,适当提高社工的薪资待遇,优化职业发展晋升途径,吸引社工专业人才从事社区工作,将社工纳入社区各类会议的代表范畴,提供专业的意见建议、参与社区决策．加强社工人才自身素质建设,对非专业社会工作者进行培训,使其掌握专业的社会工作的方法、技巧,提高社区治理的专业化水平.探索建立“社工+志愿者+居民积极分子”模式,组建以社工为引领,以志愿者、居民积极分子为主体的志愿者服务队伍,开展社区志愿服务的机制,组建多层次的服务队伍,壮大服务队伍.
3．有效性价值指导下的路径创新.在有效性价值理念指导下推行“三社联动”机制,要求在“三社”联动过程中,不仅要从质的角度满足公众需求,也要从量的规定性出发,有“经济”的投入产出比,达成效能与效率的统一.由于社区各主体之间层级关系相互交叉,易出现关系错位、职能不清、权责不明等现象,在有效性价值指导下推行“三社联动”机制,应理顺、弄清社区内的各类复杂的关系,加强社区的自治管理,提高自治效率.在“三社”联动的基础上,各主体之间均实现“联动”,整合现有资源,优化资源配置,实现资源共享从而减少不必要的浪费.此外,在将社区建设经费列入财政预算,为“三社联动”提供资金保障基础上,拓展资金来源渠道,建立自然增长棚制,减少料区对政府的依赖,要合评分配资金,“把钱花在刀刃上”,提高资金的利用效率,定期公示经费的使用情况,引入监督机制,明确资金的适用范围、用途.
4法制性价值指导下的路径优化.健全与社区治理相关的法律体系,为社区以及社会组织的健康发展提供法律保障,运用法律武器为“三社联动”机制提供保障.首先,应当从法律层面将社区内部的相关制度规范化,在与现行的法律、行政法规有机衔接的基础上,制定和完善参与制度、问责制度以及“三社联动”相关工作人员的考核机制,使社区治理更加公开透明,实现制度化、法制化.其次,修订完善城市居民委员会组织法,适时出台社区管理条例,以立法形式重新明确街道办事处的地位,明确社区居民委员会、社区、街道的职能,组织体系,队伍建设等,理顺三者间的关系,充分保证社区自治.在社会组织方面,必须结合实际尽快制定、颁布有关规范社会组织管理方面的大法规.建议国家从立法层面,进一步明确社会组织的定位以及在社会发展中所起的作用、明确社会组织的权利和义务、规范社会组织的发展模式,制定有关社会组织的法律法规,规范社会组织的资产管理办法、税收政策.建议社会组织的业务相关部门根据实际发展现状,调整社会组织资产管理、税收方面的政策法规,规范和引导各类社会组织健康发展.
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