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中美生猪养殖业污染防治政策工具对比分析
摘 要：中国生猪养殖规模大,污染治理任务艰巨.梳理中美两国有关生猪养殖业污染防治的政策工具,发现其均为以命令控制型工具为主,经济激励型工具为辅的特征.但两国在政策侧重点、污染排放许可证制度管理、土壤养分管理等方面存在差异.中国应该借鉴美国生猪产业污染治理的经验,完善污染排放许可证制度,积极推进土壤养分管理计划.
关键词：生猪养殖；非点源污染；许可证制度；养分管理计划
DOI: 10. 13856/j. cnll-1097／s. 2016. 12. 015
1 引言
中国生猪产业面临着产业集中度低、规模化养殖水平不高、疾病和流行疫病频发、猪肉食品安全信任度低,以及资源与环境约束等诸多挑战.其中,生猪养殖业污染治理问题日益重要.2013年3月上海发生“黄浦江死猪事件”,来自浙江嘉兴的大量死猪漂浮在黄浦江松江段水域上,对水质安全造成严重威胁.该事件的发生凸显了中国在污染合作治理、病死猪无害化处理、污染监管等方面的不足.随后,农业部于当年9月在全国212个县开展病死猪无害化试点工作,浙江省也开始实施畜禽养殖业转型升级,在全省范围内划设禁养区和限养区,拆除禁养区内的生猪养殖场.2014年1月国务院颁布了《畜禽规模养殖污染防治条例》,畜牧业污染治理问题已经上升为各级政府必须提供的重要公共服务之一.该条例规定,污染治理必须坚持“预防为主、防治结合”的原则,并从预防、综合利用与治理、激励措施3个方面对污染治理工作提出了具体要求.
美国是世界第三大猪肉生产国,生猪规模化养殖起步早、水平高,在规模化养殖发展过程中也曾面临严重的污染问题.但从20世纪70年始,美国出台了一系列政策工具来加以应对,积累了丰富的经验,也取得了良好的效果.本文通过梳理中美两国有关生猪养殖业污染防治的政策工具,并对其进行对比,希望为中国生猪养殖污染防治提供一些有益借鉴.
2 美国生猪养殖业污染防治政策工具
2.1 NPDES许可证
1972年,美国通过《联邦水污染控制法修正案》 (Federal Water Pollution Control Act Amend-ments of 1972),确定了著名的“国家污染物排放削减体系” (National Pollutant Discharge EliminationSystem,NPDES)许可证制度.法案规定,在没有获得许可证的情况下,通过点源向美国水体中排放污染物是违法行为,任何设施想要通过点源排放污染物必须获得许可证的授权[1].美国的NPDES许可证制度由国家环境保护署负责实施.各州也可通过与环境保护署签署协议,由环境保护署授权各州实施NPDES许可证制度.
20世纪70年代美国环境保护署根据法案的授权出台法规治理集约化畜禽养殖场( Concentratedanimal feeding operations,CAFOs)的粪便和污水排放.为了进一步控制畜禽养殖造成的非点源污染①,美国环境保护署在2003年修改了《美国环境保护署管理的许可项目：国家污染物排放削减体系》( EPA Administered Permit Programs: NationalPollutant Discharge Elimination System)和《污染物排放限制指导方针和标准》(Effluent LimitationGuidelines and Standards)中针对CAFOs的部分规定.此后,2008年和2011年美国环境保护署又对有关条款进行了修改.在美国环境保护署2012年发布的法规中规定,CAFOs没有国家污染物减排系统许可证的授权不能排放污染物[2].
在美国,CAFOs被划分为大、中、小3种类型.以生猪为例,大型CAFOs被定义为体重在55磅（1磅～0. 45kg）及以上的生猪饲养量在2 500头及以上,或者体重在55磅以下的生猪饲养量在1万头及以上的养殖场.而中型CAFOs除了要符合养殖规模的要求外,还必须满足以下两个条件中的一个：①污染物经人造排水系统或沟渠排放到美国的水域中.②污染物排放到发源于养殖场外或流经养殖场或与所饲养的动物发生直接联系的水体中.小型CAFOs则被限定为体重在55磅及以上的生猪饲养量少于750头,或者体重在55磅以下的生猪饲养量少于3 000头,并且被行政机关指定为重大污染源的养殖场[3].
为获得排放授权,CAFOs的所有者或经营者必须申请一般许可证或特别许可证.以申请一般许可证为例,申请者需要向许可证发放机构提交下列信息和文件：饲养动物种类及数量、粪污产生量、符合规定的养分管理计划以及适用的污水排放限制和标准等.许可证发放机构对提交的信息和文件的合规性进行检查.如果负责人做出提交的信息和文件符合要求的初步决定,必须将决定与提交的信息和申请文件进行公示,接受公众的检查[2].
一份完整的许可证由封面、污水排放限制与标准、监控与报告要求、记录保存要求、特殊条款、标准条款6大要素组成.其中,污水排放限制与标准通常以文字形式或数字形式表示,是污染防治的基础.监控与报告要求规定了监控对象、数据收集频率、数据和信息的记录与保存等内容.记录保存要求则规定了需要就地保存的信息,这些信息包括粪污采样结果、检查与监控记录、粪污施用于土地的时间和地点、降水记录等.特殊条款主要是养殖场需要执行的养分管理计划.标准条款则包括了术语定义、检测程序、违规处罚等内容[4].
2.2 污染物排放限制
《污水排放限制指导方针和标准》为大型CAFOs设置了3种基于技术水平的排放限制,这3种技术分别是目前可得的最佳可行控制技术(Best Practicable Control Technology Currently Available, BPT)、最佳传统污染物控制技术( Best Conventional Pollutant Control Technology．BCT)和经济可行的最佳可得技术(Best Available Technology Economically Achieva-ble,BAT).而应用于中小型CAFOs的排放限制则是由许可证发放机构利用“最佳专业判断”( Best Pro-fessional Judgment)决定.
3种排放限制对生猪集约化养殖场的污染物排放要求是一致的.即在养殖区域内②,除了降水造成的污染物外溢导致污染物随径流流入水体或执行自愿选择性执行标准( Voluntary Alternative Perform-ance Standards)外,任何的粪便、废料和养殖废水都不能排放到美国的水域中.排放限制要求养殖区域的设计、建设与维护必须在遭遇25年一遇的降水时,保证粪污、废料、养殖污水不发生外溢.只有满足上述标准时,降水造成的污染物溢出而导致污染物随径流流入水体才是被许可的.自愿选择性执行标准是基于特定地点的可选技术而制定的许可证污染物排放限制.它要求养殖区域排放的污染物不得多于执行上述3种基于技术水平的排放限制时的排放数量,是更为严格的排放限制.
在粪污施用区域①,排放限制要求粪污施用必须执行最佳管理实践( Best Management Practices,BMPs).BMPs是指任何能够预防或控制水污染的方法、措施或操作程序[4].BMPs要求粪污必须按照养分管理计划、规定的施用率以及粪污与土壤检测结果进行施用,并且应定期检查粪污施用设备是否存在泄漏.除此之外,BMPs还设定了100英尺（1英尺≈0. 305m）的距离要求,即粪污还田利用的地点必须远离水体、排水口、农用水井以及其他连接水体的沟渠100英尺以上.如果无法实行100英尺的距离要求,养殖场应该设置35英尺宽的植被隔离带或其他可替代措施,而其他可替代措施的污染物拦截效果应不低于100英尺距离的拦截效果[2].
除此之外,《污水排放限制指导方针和标准》还为行业的新进入者设置了新源执行标准( NewSource Performance Standards, NSPS)o NSPS规定在生猪养殖区不允许任何的粪便、废料和养殖废水排放到美国的水域中,在粪污施用区则必须实施基于技术水平的排放限制中规定的BMPs.
2.3 养分管理计划
养分管理计划是应对集约化养殖水污染和土壤污染的综合性举措,在20世纪末提出.《美国环境保护署管理的许可项目：国家污染物排放削减体系》规定,CAFOs要想申请排污许可证必须提交由养分管理顾问制订养分管理计划.一份可行的养分管理计划由养殖场基本信息、粪污存储、污染物径流控制措施、粪污检测和土壤检测、粪污施用、动物尸体处理、水体改道、避免养殖动物与水体直接接触、化学制品处置等9大项目组成.
2.4 水质交易项目
由于各污染源的污染控制成本不同,水质交易②项目通过允许污染控制成本较高的污染源向污染控制成本较低的污染源购买其减少的污染排放量来满足自身的污染排放要求,从而以较低的成本取得既定的流域水质目标.交易项目由各州自愿建立.1981年美国在威斯康星州的福克斯河建立了第一个水质交易项目.迄今为止,美国有35个州已经建立或准备建立水质交易项目[7].为推广水质交易项目,2003年美国环境保护署颁布了《水质交易政策》(Water Quality Trading Policy),2007年美国环境保护署又发布了《许可证编写者水质交易工具包》(Water Quality Trading Toolkit for Permit Writ-ers),指导许可证颁发机构在许可证中纳入水质交易条款.尽管美国建立了诸多水质交易项目,但很多项目并没有产生大量的交易[8].水质交易类型可以分为点源与点源间的交易、点源与非点源间的交易两大类.点源与非点源间水质交易的具体方法是：非点污染源通过实施最佳管理实践(BMPs)将污染降至已建立的基线值之下,并将产生的排污削减信用销售给点污染源,经交易点源可以较低成本来达到水质污染物的排放限值[9].水质交易的污染物主要有养分（如氮、磷）、沉积物、重金属等.交易方式可以是污染源之间的直接交易,也可以是通过交易所进行交易.交易所的日常运营由州政府机构、自然保护区或专门管理交易所的其他组织负责.例如,威斯康星州长岛湾的氮信用交易中心,它的日常管理主要由一个顾问委员会和威斯康星环境保护局共同负责.
2.5 环境质量激励项目
环境质量激励项目(Environment Quality In-centives Program,EQIP)最早在美国1996年农业法案提出,是美国农业环境保护项目之一.2014年美国农业法案授权继续实施环境质量激励项目,其中60%的项目资金用于资助畜禽养殖场.该项目通过向农场主提供资金与技术的支持帮助他们在各自的土地上实施保护性措施,以改善土壤、水质,保护野生动植物.保护性措施通常包括养分管理、保护性耕作、过滤带、栅栏等[10].环境质量激励项目可以有效地帮助农场主减轻遵守环境法规的成本[11].根据国会预算办公室估计,2014 2018年,强制性环境保护项目支出为280亿美元.其中97%的资金支持流向5个最大的项目,即保护储备项目、环境质量激励项目、保护管理项目、农业保护设施项目以及区域保护合作项目[12].而在这5个项目中,环境质量激励项目的支出占28. 5%,仅次于保护储备项目口[13].根据美国2014年农业法案规定,一个生猪养殖场最多可获得45万美元的资助[14].
3 中国生猪养殖业污染防治政策工具
2001年以前,中国的畜禽养殖污染防治工作只能依据《环境保护法》《水污染防治法》《畜牧法》等法律开展,缺乏针对性的法规指导与规范.
2001年国家环境保护局首次出台了专门应对畜禽养殖环境污染的部门规章-《畜禽养殖污染防治管理办法》.2003年国家环境保护局联合国家质量监督检验检疫总局发布《畜禽养殖业污染物排放标准》.随后关于应对畜禽养殖业污染防治的技术规范相继出台.为进一步加强畜禽养殖污染防治,统筹各地污染防治工作,2014年国务院颁布第一部应对畜禽养殖环境污染的行政法规-《畜禽规模养殖污染防治条例》.畜禽养殖业污染防治文件的法律地位提高,体现了中国对畜禽养殖环境问题的重视程度的提升.
现阶段中国畜牧业污染防治法规中,涉及生猪养殖业的有如下几种.
3.1 划分禁养区
在2001年出台的《畜禽养殖污染防治管理办法》和2014年颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》中均对禁养区的范围做出了规定,即在水源保护区、风景名胜区、人口集中区等区域内禁止建设畜禽养殖场和养殖小区.但与《畜禽养殖污染防治管理办法》不同的是,《畜禽规模养殖污染防治条例》直接将管理办法中“县级人民政府依法划定的禁养区域”和“国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域”的表述换成了“法律、法规规定的其他禁养区”.禁养区的划分对于控制生猪养殖规模,减轻生猪污染能够起到立竿见影的效果.目前,根据各地出台的水污染防治计划和畜禽养殖规划等相关文件,预计到2017年年底全国绝大部分地区将完成禁养区的划定和区内的生猪养殖场的拆除和搬迁工作.
3.2 设置环境准入门槛
《畜禽规模养殖污染防治条例》除设立禁养区外,也对畜禽养殖设置了环境准入门槛.条例规定,“畜禽养殖场或养殖小区必须建设养殖废弃物的综合利用和无害化处理设施,或者委托他人代为利用和处理,否则不得投入生产或者使用”.中国《环境保护法》第四十一条规定,污染防治设施必须与项目主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用.《畜禽规模养殖污染防治条例》的这一规定正是“三同时”制度在生猪养殖污染防治领域的具体运用.除污染处理设施的建设要求外,条例还规定建设生猪养殖场必须进行环境影响评价.
3.3 设置强制性排放标准
根据生猪养殖业污染特点,中国分别规定了集约化养殖场和养殖区适用的水污染物排放标准、恶臭污染物排放标准以及废渣无害化环境标准.其中,水污染排放标准规定了五日生化需氧量、化学需氧量、悬浮物、氨氮、总磷、粪大肠菌群数和蛔虫卵等7个污染物指标的排放浓度.
按不同的清粪方式,又对集约化生猪养殖场在冬夏两季允许的最高排水量制定了标准.而废渣无害化环境标准则要求养殖业必须设置废渣的固定储存设施和场所,并且用于还田的粪便必须进行无害化处理,施用量不能超过农田的最大负荷量.
3.4 排污许可证制度和排污权交易
根据《畜禽养殖污染防治管理办法》的规定,只有在实施污染物排放总量控制的区域内,畜禽养殖场排放污染物必须获得许可证.目前,中国31个省份均出台了适用于本地区的排污许可证管理办法,但适用于全国范围的排污许可证管理办法自从《水污染物排放许可证管理暂行办法》2007年失效后就一直处于缺失状态.
与美国的水质交易项目类似,中国部分地区也开展了建立在排污许可证基础上的污染物排放权交易.从2007年起,中国陆续在浙江、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、山东青岛等12个地区开展了国家排污权有偿使用和交易试点.福建、广东、上海、北京、新疆、广东、青海、甘肃、四川等15个省份也开展或准备开展排污权交易试点.为了更好地推进污染排放权交易试点,2014年国务院发布了《国务院关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》,从总体要求、建立排污权有偿使用制度、加快推进排污权交易、强化试点组织领导和服务保障4个方面提出指导意见.根据已开展排污权交易试点地区的实践来看,中国交易的水污染物主要是实行污染物排放总量控制的化学需氧量和氨氮,交易类型也主要是点源与点源之间的交易.而参与交易的行业,各地规定不一,浙江和福建等地规定参与水污染排放交易试点的主要是工业企业,而湖北、重庆等地则规定所有排污企业均可参与交易.目前,中国各地的排污权交易主要通过当地交易平台进行,如浙江排污权交易中心、湖北环境资源交易中心、福建海峡股权交易中心等.但与美国水质交易项目遇到的问题一样,中国各地水污染排放权交易也存在成交数量少的问题.
3.5 排污收费制度
2003年,国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》规定,向环境排放污染物的单位需缴纳排污费,排污费的征收由地方政府负责.排污收费,首先,需由排污者向县级以上地方政府的环境保护行政主管部门申报.其次,主管部门对申报的污染物种类和数量进行核定,确定收费数额.第三,排污者根据主管部门下发的缴费通知单,限期缴纳排污费.排污收费属于污染防治政策工具中的经济激励型工具,通过将污染产生的外部成本内部化,达到控制污染的目的.
3.6 配套补贴政策
为解决养殖业环境污染问题,除利用上述政策工具外,国家还连续出台相关补贴政策,一方面用来提升生猪养殖场自身的污染治理能力,另一方面也鼓励社会力量参与生猪养殖环境治理.
例如,为加强养殖废弃物的循环利用,国家大力支持生猪养殖场的沼气工程建设.根据2016年规模化大型沼气工程预算内投资计划,规模化生物天然气工程试点项目,每立方米生物天然气生产能力安排投资补助2 500元,但对单个项目的补助额度不超过4 000万元,且不超过该项目总投资的40%；对于规模化大型沼气工程,每立方米厌氧消化装置容积投资补助1 500元,但单个项目的补助额度不超过3 000万元,且不超过该项目总投资的35%；鼓励地方政府安排资金配合投资合力支持项目建设.同时,为了激发养殖户利用沼气发电的积极性,国家规定电网企业应当为沼气发电提供电网接人服务,收购符合要求的多余电量.
另外,从2007年起,财政每年都会下拨资金用于生猪标准化规模养殖场的建设和改造,而在生猪养殖场的标准化建设和改造中,配备污染物处理设施是主要内容之一.截至2014年,财政共安排200亿元用于生猪标准化规模养殖场的建设和改造.从2015年后,标准化建设与改造补贴由各地根据当地具体情况继续实施.
除此之外,<畜禽规模养殖污染防治条例》规定,建设和改造畜禽养殖污染防治设施,可以得到污染治理贷款贴息补助在内的环境保护等相关资金支持.而为了促进粪便集中处理和提高资源化利用水平,促进中国有机肥行业的发展,条例也明确提出了有机肥补贴政策.补贴由各地农业部门具体负责实施.根据《上海市2016年商品有机肥推广和监管实施方案》,上海市共补贴有机肥23万t,补贴金额4 600万元,平均每吨补贴200元.为了扶持有机肥生产,2014年国家农业综合开发办公室还发布了《国家农业综合开发办公室关于支持有机肥生产试点的指导意见》,决定从2014年起,在部分地区开展有机肥生产试点项目,由财政对符合条件的试点项目每个补贴300万元.
4 中美两国生猪养殖业污染防治政策工具比较
4.1 相同点
4.1.1 以命令控制型工具为主,经济激励型工具为辅
中美两国的生猪养殖污染防治政策工具均以命令控制型工具为主,经济激励型工具为辅.美国的NPDES许可证制度、污染物排放限制和养分管理计划,中国的禁养区、环境准入门槛和排放标准都属于命令控制型工具.这些政策工具覆盖面广,具有强制性,实施后能带来立竿见影的效果,另外也方便政府监管,因此在污染防治中占据主导地位.而经济激励型工具,如水污染物排放交易、环境补贴项目等,其实施目的主要是为了降低养殖场执行命令控制型工具的成本,虽更具灵活性,但与命令控制型工具相比,其工具覆盖面有限.同时不确定性、交易成本过高等因素也影响实施效果,因此,在污染防治中起辅助作用.
4.1.2 以规模化生猪养殖场污染防治为抓手
中美两国都非常重视集约化生猪养殖场的污染治理.中国的《畜禽养殖污染防治管理办法》和《畜禽养殖业污染物排放标准》等法律文件均明确规定适用于常年存栏量在500头以上的生猪养殖场.而《畜禽规模养殖污染防治条例》虽未对生猪养殖场的规模做出明确限定,但也是为了应对规模养殖的污染问题.美国政策工具的适用对象则是大中型集约化畜禽养殖场.
4.2 不同点
4.2.1 污染防治侧重点不同
中国应对生猪养殖污染侧重于通过划分禁养区,控制生猪养殖规模,同时提高生猪养殖场的污染治理能力.而美国则侧重于加强对生猪粪便中养分的控制.之所以出现这种差异,原因在于两国生猪污染原因不同.中国生猪养殖规模世界第一,同时生猪养殖布局不合理,部分地区的生猪养殖规模远超当地环境容量.而美国面临的生猪污染威胁主要来自于生猪集约化养殖程度的提高,导致单位面积土地容纳的营养物质增加,养分流失造成非点源污染.
4.2.2 污染排放许可证制度存在差异
在中国,排污许可证只应用于实施污染物排放总量控制的区域,同时缺乏适用于全国所有污染单位的许可证管理办法,其他污染防治政策工具与许可证管理制度之间衔接度不高.而美国则不同,不仅规定所有污染源排放污染物必须申请排污许可证,而且也出台了适用全国的许可证管理办法,将其他污染防治政策工具纳入许可证的条款中.与美国相比,中国的许可证制度并不是水污染防治的核心制度安排,生猪污染防治的各种政策工具协调性不高.
4.2.3 养分管理措施不同
在美国,养分管理计划是申请污染排放许可证的前提条件.各规模化生猪养殖场都必须根据养分管理计划中的粪污的土地施用规定,依据定期检测的土壤养分吸收能力和粪污的养分含量,合理地安排粪污的施用量,并建立BMPs减少由于养分流失所导致的非点源污染.而在中国,对于施用于土地的生猪粪污,只注重养分的源头控制,即必须进行无害化处理,不能超过土壤的最大负载,缺乏控制养分流失的规定,而且猪粪土地施用的规定过于简单.
4.2.4 水污染物排放标准不同
中国的生猪养殖水污染物排放标准采用浓度标准,明确规定了排放到水体中的各污染物浓度.而美国的排放标准以排放限制形式出现,采用的是技术标准,即依据现有的技术水平制定排放标准.并对生猪养殖场的不同区域提出了不同要求.相比于中国的排放标准,美国的排放标准与技术的结合更为充分,标准制定合理,也更加的严格.
5提高中国生猪养殖业污染防治水平的建议
结合中国生猪养殖污染防治特点,借鉴美国的生猪产业污染防治经验,中国应从以下方面加强管理,不断提高生猪养殖污染防治水平.
5.1 加快政策工具的落实步伐
《畜禽规模养殖污染防治条例》的颁布对于中国防治生猪养殖污染防治意义重大,各地应该加快落实条例中规定的有关政策工具.除此之外,《畜禽养殖污染防治管理办法》和《畜禽养殖业污染物排放标准》等法规由于颁布时间较早,部分规定过于简单、宽松,无法跟上生猪养殖污染防治的需要.因此,应修订《畜禽养殖污染防治管理办法》,与《畜禽规模养殖污染防治条例》的有关规定保持一致；同时修改《畜禽养殖业污染物排放标准》,对生猪养殖污染物排放实行更加严格的限制.
5.2 完善排污许可证制度
在美国,排污许可证是水污染防治的核心制度,各种污染防治政策工具成为污染排放许可证的执行条款.排污许可证发放到养殖场经营者手中,不仅让养殖者清晰了解了自身所承担的污染防治责任,宣传了国家政策,也有利于提高公众的环境保护意识.因此,必须完善中国现行的排污许可证制度,强化其在水污染防治中的作用.首先,应该扩大排污许可证的适用范围,使之能在全国水域范围内实施.其次,要完善排污许可证发放过程中的公众参与制度.第三,对排污许可证所包含的内容进行革新,使其他政策工具能很好地嵌入到排污许可证的条款中.
5.3 实施养分管理计划
将粪便作为肥料还田利用是美国畜禽养殖场处理养殖污染物的传统做法.但随着养殖业规模的扩大,越来越多的猪粪便被施用于土地,由此造成了严重的土壤污染和水污染.作为美国应对生猪养殖的土壤和非点源污染重要举措,养分管理计划无疑为中国发展生态养殖提供了良好的借鉴.因此,有必要在推广种养结合的循环养殖模式中引入养分管理计划,加强生猪养殖场周边土地的养分控制.
5.4 加大污染防治扶持力度
除了加快落实《畜禽规模养殖污染防治条例》中的有机肥使用补贴、沼气发电并网等扶持政策外,国家应该加大投入,鼓励污染物防治技术的研究和推广,扩大环保补贴的范围,提高生猪养殖场污染物处理设备的补贴力度.
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