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如何理解南海行为准则框架文件的达成
◇ 安刚
2017年8月6日,在马尼拉举行的中国—东盟外长会通过了“南海行为准则”（COC,以下简称“准则”）框架文件.这是中国和东盟方面为管控南海争议、进一步降低南海紧张、防止南海问题干扰与破坏双方关系大局所采取的又一重大举措.中国与东盟国家曾在2017年5月审议通过“准则”框架,最终框架文件的达成是对三个月前成果的再确认.中国外长王毅在会后表示,达成“准则”框架为未来“准则”的实质性磋商奠定了良好基础.
框架文件为“准则”磋商打下基础
叶强（中国南海研究院助理研究员、英国兰开夏大学国际法与比较法研究访问学者）：
“准则”框架文件确立了“准则”的基本目标、原则与结构,体系完整、立意清晰,为下一步“准则”实质性磋商指明了方向,奠定了坚实基础.
框架文件明确了《南海各方行为宣言》与“准则”之间的关系.最终达成的“准则”将是《宣言》的升级版.中国与东盟各国于2002年签署的《宣言》是一份处理南海问题的重要政治文件,虽然只有短短十条,但它体现了各方致力于维护南海稳定、增进互信和推进合作的政治意愿；同时,《宣言》规定了在各方协商一致的基础上,朝最终达成“准则”的目标而努力（第十条）.因此, “准则”磋商在全面有效落实《宣言》的框架下才能进行.按照《宣言》精神,中国与东盟国家在南海问题上应继续增进互信、深化合作,排除可能来自域内外的干扰,这是“准则”磋商顺利推进的重要前提.
框架文件明确了“准则”的性质.“准则”是南海危机管控机制和沿岸国合作机制,而非争端解决机制.南海争议由来已久,涉及复杂的历史、法理和政治问题,且已由单纯的领土争议和海域主张争议演变为一场事关地缘政治、资源开发和航道管控的博弈,并非一朝一夕能够解决.关于具体争议,中国始终坚持在尊重历史事实的基础上,按照包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法,通过直接当事国对话协商和平解决争议.
谈判协商正是《联合国宪章》所确立的和平解决国际争端的首要的习惯国际法规则,也是被国际实践所证明的为《联合国海洋法公约》所尊重的解决海洋管辖争议最有效的方法.东盟十个成员国中,只有四个国家是南海争端直接当事国.因此南海争议并非中国与东盟之间的问题.此外,《联合国海洋法公约》已经确立了一套复杂而全面的争端解决制度.作为缔约国,中国与东盟国家均负有善意解释和履行《联合国海洋法公约》争端解决条款的责任,而非另起炉灶.因此,“准则”不应也不必作为南海争端解决机制.
下步“准则”案文磋商存在不少难点
张洁（中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）：
需要警惕的是,少数东盟国家针对“准则”未来磋商也在制造噪音,大有与域外国家一唱一和之势.固然它们有借外部之力与中国抗衡的意图,但更深层的原因是,它们在“准则”的具体内容方面,与中国确实仍然存在严重的分歧.
比照这些年印尼、菲律宾等国先后抛出的“准则”设计方案,可以看出,这些方案在“准则”适用的地理范围、争端机制的解决方式甚至签署国范围等方面,都与中国的立场存在相当大差异.目前来看,最具争议性的是“准则”的法律约束性问题.早在2013年9月“准则”磋商启动前,关于“准则”的法律约束力问题就不断被提及,并且经过各方渲染,固化成“准则”与《宣言》的所谓“最本质区别”.一些国外学者认为,如果没有法律约束力, “准则”将无异于《宣言》,十几年来东盟与中国的磋商谈判努力都将是白费的.这种论调在东盟内部相当有市场.
通过多轮磋商,中国与东盟国家已达成共识,确认“准则”不是解决领土纠纷或划定海洋界限的工具,而是将引导各方在南中国海的行为,促进海上合作并为和平解决纠纷营造有利环境.此外,尽管“准则”框架的具体内容迄今尚未公开,但根据各方透露出的信息,框架中有关加强共同合作、预防与管理海上安全的内容占了相当比例.至于“准则”是否应具法律约束力,正如王毅外长做出的回应,将视东盟十国与中国的讨论情况而定.维护地区和平,最关键的要靠各方的真诚意愿,不是做出一个有约束力的文件就万事大吉了的.
对于“准则”未来磋商,中国应进行准确的评估,并且展现相当的耐心.首先,在磋商中划出自己的上限与下限,既坚持维护国家主权的底线,也评估整个南海问题在中国周边战略与大国崛起中的地位.其次,坚持“双轨思路”,同步推动与有关南海当事国的双边谈判与多边合作.第三,对某些国家的小动作进行有理有节的回击,同时管控好海上摩擦和意外.第四,及时就新加坡在未来“准则”磋商中的作用进行评估.新加坡是2018年中国—东盟关系协调国和东盟轮值主席国.可以预期,当“准则”谈判进入攻坚期后,新加坡在协调东盟国家立场和与中国的对话中发挥更重要的作用.对于美、日、澳等域外国家对未来“准则”磋商可能施加的干扰以及少数东盟国家的里应外合,也不能放松警惕.
“准则”磋商当能保持积极态势
陈相秒（中国南海研究院助理研究员）：
框架文件达成后,“准则”制定将步入正式案文磋商的“深水区”,适用范围和属性问题将是绕不开的难题,也是“准则”最终能否达成的关键所在.应当看到,相较于《宣言》磋商过程,“准则”磋商已经积累了丰富的实践经验和相对有利的政治环境,特别是中国与东盟有关各方已经熟悉彼此在处理“准则”属性和适用范围等关键问题上的分歧,已经明确“准则”作为危机管控和互信增进机制的本质属性.与此同时,中国与东盟方面翻过2016年7月菲律宾南海仲裁案这一页的共同意愿是明确的,11国已就重回双边谈判协商解决南海有关争议达成共识,中菲两国也在2017年5月重新启动了致力于解决南海有关争议的双边磋商机制.
总之,作为“准则”制定进程中最为关键的一环,案文磋商不可避免将面临重重挑战,但制定“准则”是维护南海地区形势向好发展态势的现实需要,亦已成为中国与东盟各国的共同心愿.只要各方共同努力,未来一段时期引导南海问题发展的和平对话主旋律当有保证,“准则”磋商有望按照各方通过协商规划好的步骤不断靠近《南海各方行为宣言》确定的目标.
（摘自《世界知识》）
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