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基于OECD的日本农业支持水平与政策

许舒瑶

（中国农业大学经济管理学院北京100083）

摘要：本文在对日本农业支持政策演变进行具体分析的基础上,采用经济合作与发展组织（OECD）的农业支持政策分类方式对日本农业支持政策的水平以及内部结构进行了系统分析,并与中国进行对比,提出调整和优化中国农业国内支持政策的建议和措施.分析表明,政府对于农业的支持应结合其农产品市场,以市场调控为主,调整农业支持内部结构,重点支持需求空间较大的农产品,在一般服务支持方面始终坚持以基础设施建设和农业知识与技术创新为主.

关键词：OECD；农业支持；水平；政策；日本

DOI：1013856/jcn111097/s201610018

关于农业支持政策的合理性及有效性问题,西方国家理论界一直存在争议.但在实践中,各国均将农业支持作为农业政策的重要组成部分,尤其是发达国家.在支持形式上,发达国家更注重农业政策倾斜与投入相结合的政策模式,且支持形式和种类也日益多元化\[1\].在研究方法上,国际上侧重设计农业支持水平的衡量指标体系,并构建数理经济模型,模拟农业支持政策作用机理,测定实施效果,衡量其导致的市场扭曲程度及社会福利损失.早期广泛应用的农业支持水平衡量指标主要为名义保护率(NRP)\[2\]、有效保护率(ERP)\[3\].后期常用于测度农业支持政策支持水平的指标主要为生产者支持估值(PSE)、综合支持量(AMS).在农业支持政策实施效果的模拟分析方面也进行了大量研究,例如,经济合作与发展组织（OECD）\[4\]运用政策估计模型(PEM)对各种补贴政策的经济效应进行了分析,表明要素投入补贴对产量的扭曲作用很小.20世纪90年代后开始注重贸易自由化背景下的农业支持政策改革研究,如Dimitris Diakosvas以欧盟、日本和美国数据为支持,运用生产者支持估计值指标进行比较分析,评估农业支持政策调整过程及其效果\[4\].近年来,学者更多地关注新一轮WTO农业谈判对发展中国家的影响\[5\].新一轮WTO谈判所面临的最大政治经济问题是如何说服成员削减关税和农业国内支持,实行农产品贸易自由化.

中国关于农业支持政策研究起步较晚.1992年中国开始社会主义市场经济,特别是在复关被重新提出以后,农业支持保护问题成为理论界和决策部门关注的焦点.目前,研究内容主要集中在4个方面：农业支持政策的合理性\[67\]、20世纪90年代农业支持政策概念界定及其水平测算\[8\]、农业支持政策的比较与借鉴及农业支持政策效率研究\[1,9\].在农业支持政策的比较与借鉴方面,20世纪以来,中国学者分析了美国、日本、韩国、英国、欧盟等国家和地区的农业支持政策发展与调整演变的过程,研究中国在加入WTO后,如何按照WTO所允许的规则,构建相应的政策体系以对农业进行有效的保护\[1013\].

作为耕地资源有限、人均耕地面积较少、农村人口多、劳动力不足、土地经营规模小、农产品高度依赖进口的日本,其农业发展水平仍呈现较高的状态,这主要取决于其长期以来实施的农业支持政策\[14\].中国是农业大国,人口众多,人均耕地面积小.农业生产以小农户种植为主,这一点与日本有些相似.目前,OECD和WTO的农业支持水平测量框架影响力较大.OECD的框架主要用于进行政策分析,更为全面地反映了农业支持水平及其结构状况\[15\].本文采用OECD农业支持水平测算方法\[16\]中农业支持总量（TSE）、生产者支持估计值（PSE）、消费者支持估计值（CSE）和一般服务支持估计值（GSSE）4个绝对值,以及农业支持总量占GDP的百分比（%TSE）、生产者支持估计值占农业总收入的百分比（%PSE）、消费者总支出与纳税人向消费者转移支付之差的百分比（%CSE）及一般服务支持占农业支持总量的百分比（%GSSE）4个相对指标进行测算,系统、全面地分析日本农业支持水平及其政策变化,研究具有重要的理论价值和实践意义.

1日本农业支持政策的历史演变

日本农业支持政策最主要的特点为高关税壁垒,这主要源于其粮食生产能力有限,其农产品高度依赖进口,因此,日本必须通过防止其他竞争对手进入本国农产品市场来保护本国农业.第一次世界大战后出台的《稻米法》开启了日本农产品进口高关税的篇章,第二次世界大战结束后日本逐渐将重心转移至农业生产恢复方面,颁布了《食品措施法》《农地调整法》等一系列农业法律法规,不断加大农业基础设施建设\[17\].在此基础上,日本农业迅速恢复战前水平.1949年,日本即建立了农产品支持和补贴政策,至1961年《农业基本法》的实施正式表明了日本农业支持政策的确立.该基本法主要从提高农业生产效率的角度来提升农民收入.1999年,日本政府逐渐将农业发展的中心从提升农业生产效率转向提升农业的可持续发展,出台了《粮食、农业、农村基本法》.新基本法主要围绕保障农产品的稳定来源与稳定供应,鼓励发挥农业多功能性,确保农业可持续发展.在突出农业经济效益的同时更多地强调了其生态效益\[18\].

2日本农业支持政策实施情况

2006—2015年日本的TSE、%TSE均呈波动下降的趋势.其中TSE近年逐渐减少的主要原因在于政府不断削弱本国以市场支持政策为代表的黄箱政策,且由于其基础设施支持实施较早,现已基本较为完善,所以对于基础设施的开发和维护的支持力度也不断削弱.2006年日本的TSE为55 4708亿日元（100日元约合560元人民币,2016）,2007—2012年持续上涨,到2012年达到最大值61 4722亿日元,但2012—2015年又急剧下降,到2015仅为48 7077亿日元,低于10年前2006年的支持水平（图1）；2006—2015年%TSE平均值为113%,普遍高于欧盟与美国同期水平,并在2012年达到最高值129%.虽然中国的%TSE高达92%,但中国农业发展始终处于较低水平,农业支持水平仍有待进一步提高.

图12006—2015年日本农业总支持（TSE、%TSE）水平变化

数据来源：OECD数据库.

2006—2015年日本的PSE呈波动下降的趋势,特别是近几年农产品上涨使这一趋势更加明显,因而在一定程度上降低了农业政策对农产品生产和的干预程度.2006年日本的PSE达45 8049亿日元,%PSE为515%；2012年PSE增加到52 2398亿日元,%PSE上升到5504%；2013年日本PSE开始逐年下降,到2015年下降到40 5472亿日元,%PSE下降到4307%（图2）.日本%PSE在2006—2015年的平均值为5006%,说明日本农民收入中有50%来自政策支持.虽然近年来日本的%PSE呈下降趋势,但还是远高于中国的支持水平（2015年中国的%PSE仅为2134%）.

图22006—2015年日本农业支持水平及其政策结构变化

数据来源：OECD数据库.

2006—2015年日本的CSE始终为负值,表明农产品消费者向农业生产者提供转移支付,政府向消费者征税,但可以看出征税力度逐年下降,由2006年的-54 408亿日元减少到2015年的-44 9594亿日元,日本正在从单方面支持农业生产者转向共同支持农业生产者、消费者两方面.

日本的GSSE一直保持在较低水平,且远低于生产者支持总量,2006—2015年平均为9628亿日元,%GSSE为1737%.其主要原因在于日本对于一般服务支持实施较早,目前其基础设施建设等均较为完善,所以后期投入较低.

3日本农业支持政策内部结构演变

日本对于生产者支持政策主要分为基于产量的支持、基于投入使用的支持、基于生产所需的本期种植面积/牲畜数量/收益/收入的支持以及基于非生产所需的非本期种植面积/牲畜数量/收益/收入的支持等4类.

日本主要以基于产量进行支持的方式对生产者进行支持,但逐年大量减少.其次为基于生产所需的本期种植面积/牲畜数量/收益/收入的支持方式以及基于非生产所需的非本期种植面积/牲畜数量/收益/收入的支持方式,这两种在逐年上升.第三为基于投入使用的支持,近年来几乎保持不变（图3）.

日本基于产量进行支持的政策主要为市场支持政策,由于近年来农产品的上涨致使市场支持大幅下降,由2006年的40 1946亿日元降低到2015年的3 09239亿日元,这也导致基于产量进行支持的总量从2006年的42 5702亿日元减少到2015年的32 7374亿日元,同期占PSE的比例由9294%下降到8074%的主要原因,同时也表明了政府近年来出台的农业政策对农业生产的干预程度在逐渐减少.

图32006—2015年日本PSE结构变化

数据来源：OECD数据库.

基于投入使用的支付在2006—2015年一直比较稳定,平均为15 0122亿日元,占PSE的比重也保持在329%左右.对基于生产所需的本期种植面积/牲畜数量/收益/收入的支付由2006年的2373亿日元上升到2015年的3 1365亿日元,增加了12倍多,同期占PSE的平均比例由052%提高到774%.对基于非生产所需的非本期种植面积/牲畜数量/收益/收入的支付由2006年的1 717亿日元上升到2015年的3 363亿日元,也增加了近1倍,同期占PSE的平均比例由375%提高到829%.由此可以看出,日本对于生产者支持方式的多元化发展.

农产品生产支持中,日本支持的农产品种类广泛,其中支持力度列前5位的分别是大米、牛奶、猪肉、牛肉、洋葱.大米是日本人的主食,水稻是日本最主要的粮食作物,日本对本国大米的补贴力度很大,占到单一产品生产补贴总额的50%左右（表1）,2006—2015这十年日本平均每年大米补贴131 8079亿日元.日本近年来对牛奶的补贴额度在波动上升,从2006年的3 4118亿日元增加到3 8978亿日元,同期占单一产品生产补贴总额比例由1184%上升到1674%.对猪肉、牛肉、洋葱的补贴总额也都在波动上升,他们的年均补贴总额分别为3 38913亿日元、1 50259亿日元、99279亿日元,分别占单一产品生产补贴总额的12354%、5449%、362%.

日本GSSE主要由农业知识与创新体系、检验与控制、基础设施的开发和维护、营销推广、公共储备5部分组成.其中,对基础设施的开发和维护的支出最高,其后依次是农业知识与创新体系、公共储备、检验与控制和营销推广（图4）.日本对于基础设施的开发和维护的支出近年来虽有下降趋势,但其占GSSE支出的比重一直很高,平均为8363%.2006—2015年日本在农业知识与创新体系方面的支出较稳定,平均为11 8956亿日元,占GSSE支出的比重平均为1251%.在公共储备方面的支出不高并且还在减少,由2006年的2019亿日元减少到2015年的1609亿日元.日本在检验与控制和营销推广两方面的支出较少,但都呈现上升的趋势.

4日本农业支持政策对中国的启示

41中日农业支持政策比较分析

从表2可以看出,中国2012年农业支持以PSE的政策开支为主,PSE/TSE为8563%,对GSSE的政策开支占1437%,与2003年相比,对PSE的政策开支比重增加,对GSSE的政策开支比重减少,但二者绝对量均呈现上升趋势,农业支持总量在增加,2012年的农业支持总量是2003年的37倍.就GSSE政策开支而言,虽其每年绝对量在增加,但其所占比重下降明显,2012所占比重不到2003年的50%,%GSSE值的明显降低说明近年来中国农业支持政策对农产品生产者的生产行为影响越来越大.日本2012年以对PSE的政策开支为主,PSE/TSE为9056%,GSSE的政策开支占943%,与2003年相比,农业支持总量减少了,对PSE和GSSE政策开支的绝对量都减少了,但对PSE的减少程度小于GSSE,所以PSE的政策开支比重反而增加.

图42006—2015年日本GSSE结构变化

数据来源：OECD数据库.

在TSE方面,2006—2015年中国TSE与%TSE均呈波动上升趋势.与日本相反,中国PSE呈波动上升趋势,2003年中国PSE达到226 23520百万美元,%PSE为899％；而到了2012年PSE增加到1 044 61800百万美元,%PSE为1681％,仍远低于日本（%PSE为5585％）.中国和日本CSE均始终为负值,但是与日本不同的是,中国由2006年的-272 24103亿元人民币增加到2015年的-1 845 75891亿元人民币,说明中国向消费者征税且征税力度逐年增加,表明中国仍以支持农业生产者政策为主.在GSSE方面,中国一直保持着较高的比重,%GSSE大于%PSE,但是两者间的差距在逐年减少,2012年%PSE已经开始大于%GSSE；而日本恰恰与中国相反,%PSE始终远远大于%GSSE,2012年%PSE是%GSSE的592倍.这是由于中国农业发展较晚,目前基础设施建设仍不够完善,后期投入仍占较大的比重.

42日本农业支持政策启示

（1）调整农业支持内部结构.虽然中国农业支持总量远高于日本,但中国农业发展水平还仍然处于较低的状态,中国农业支持内部结构以及政策的实施效率较差,要从内部合理调整中国现行的农业支持政策来提升其农业支持效果.

（2）以市场调控为主,政府干涉为辅.日本结合近几年农产品上涨的趋势,不断降低对市场的支持以及对农产品生产的干预,将生产者支持比重下调,使得农民收入的来源逐渐由政策支持转移到自主生产经营收益,降低了农业发展对于农业支持政策的依赖程度,有益于农业的稳定、可持续发展.

（3）农业支持方向、方式多元化.近年来,日本不断地降低对农业消费者的隐性征税,降低对农业生产者的支持力度,逐渐由单一的支持农业生产者过渡到对农业生产者、农业消费者等多主体的支持.在支持方式上,逐渐由大量以基于产量对农业生产者进行支持的方式转向基于种植面积/牲畜数量/收益/收入等多方面、多元化的支持方式.

（4）农产品支持种类广泛,重点支持需求量空间较大的农产品.在农产品生产支持中,日本支持的农产品种类较多,其中支持力度最高的依次为大米、牛奶、肉类.对于其他需求量较低的农产品则降低其支持力度.

（5）一般服务支持以基础设施建设和农业知识与技术创新为主.作为农业支持政策实施较早的发达国家,其基础设施建设基本完善,但从OECD数据可以看出,一是日本对于基础设施建设的投入总量虽然逐年减少但仍然占据一般服务支持的主体；二是为农业技术创新,农业技术创新的投入始终保持在较高水平.以上两部分对于农业可持续发展具有重要的作用.

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