全民健身有关学年毕业论文范文 与全民健身地方立法从有转优的策略类本科论文开题报告范文

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全民健身地方立法从有转优的策略

郭恒涛1, 李元辉1, 韩磊磊2, 吴亮3

（1.湖南师范大学 体育学院,湖南 长沙 410012；

2.宜春学院 体育学院 江西 宜春 336000；

3.肇庆学院 体育与健康学院,广东 肇庆 526061）

摘 要:全民健身地方立法是我国全民健身工程有序推进的重要保障.采用文献资料、对比分析等研究方法,对全民健身地方立法存在的问题及原因、全民健身地方立法质量提升进行研究.研究认为全民健身地方立法应该特别重视立法重复及法律责任模糊或缺失问题,造成这种问题的原因包括全民健身义务主体单一、立法技术技巧不完善、经费缺乏及地方利益本位等原因.据此,从法律关系主体多元化、立法内容强化地方特色、立法技术技巧规范化、立法效果强调可操作性等4个方面提出了全民健身地方立法从“有”转“优”的具体策略.

关键词：全民健身；地方立法；全民健身条例；立法质量；体育法制

中图分类号：G8005

文献标识码：A文章编号：

1000520X（2018）05005005

Optimization Strategy of Local legislation of National Fitness

GUO Hengtao1, LI Yuanhui1, HAN Leilei2, et al

(1.Dept. of P.E., Hunan Normal Univ., Changsha 410012, China;

2.School of P.E., Yichun Univ., Yichun 336000, China)

Abstract:Local legislation on national fitness is an important guarantee for the orderly advancement of national fitness project in China. The problems and reasons of local legislation for national fitness were analyzed by using literature study, comparative analysis, language analysis and other research methods. The research showed that the local legislation of national fitness should pay special attention to the duplication of legislation and the ambiguity or absence of legal responsibility. The causes of this problem included that the subject of the national fitness obligation was single. The legislative techniques were imperfect. The funds were not sufficient. This paper put forward strategies of perfecting the local legislation of national fitness so that the main body of legal relation could be diversified, the local characteristics could be established, the technical technique of legislation was standardized, and the effect of legislation emphasized the maneuverability.

Key words:national fitness; local legislation; Regulations on National Fitness; quality of legislation; sports legal system

自1995年《体育法》颁行以来,我国逐步形成了以《体育法》为统领,以《全民健身条例》、《反兴奋剂条例》等体育行政法规为支撑,以体育总局和有关部委单独或联合制定的大量具体调整各类体育关系和实施体育管理的规章与规范性文件以及大量地方性体育法规和政府规章为基础的体育法规体系.这一法规体系基本实现了对体育领域的全覆盖,为我国体育发展提供了坚实的制度保障.在我国体育法制体系中,地方体育立法数量庞大,截至2015年12月,中国地方体育立法文件共1 028件,其中,地方性法规156件,地方政府规章197件,规范性文件675件［1］.地方体育立法是按照《立法法》的有关规定与要求,在符合立法基本精神基础上结合地方实际情况对立法的进一步明确化和具体化,具有较强的操作性,是我国体育法制有法可依的重要制度保障.如此数量的地方体育立法理应能够为各类体育纠纷提供充足的法律依据与保障.但是,从司法实践看来,目前健身活动中人身伤害侵权责任适用的法律依据主要是《侵权责任法》第37条、《消费者权益保护法》第7条和第18条［2］.可见,我国地方体育立法虽然在数量上已经非常可观,但是在立法质量上还存在较大问题.党的十九大报告指出要深化依法治国实践,推进科学立法、立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治.地方体育法规质量的提升是我国依法治体实践不断推进的重要基础性工作,对该问题的深入研究具有重要意义.地方体育法规的规制内容涉及竞技体育、学校体育、社会体育、体育产业等诸多领域,学界通常将全民健身的法律规范纳入社会体育法领域,与学校体育、竞技体育和体育产业的法律规范相并列［3］.《全民健身条例》自2009年颁布以来,各个省份及部分具有立法权的市都根据该行政法规制订或重新修订了本地区的《健身条例》,较为集中地体现了目前我国地方体育立法的状况及水平.采用文献资料法、比较分析等研究方法,对全民健身地方立法状况进行实证研究,力求对全民健身地方立法存在问题的原因作深入分析,为全民健身地方立法从“有”转“优”提供具体操作策略,同时为其他类型地方立法提供参考.

1全民健身地方立法概况

我国2015年3月15日召开的第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,将过去只有49个较大的市才享有的地方立法权扩大至所有284个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市［4］.为各个地区根据地区实际制定地方体育法规提供了立法依据.以“健身条例”为关键词、通过北大法宝法律数据库进行检索,截至2018年2月,共查询到省级地方性法规29件（其中含失效7件）、设区的市地方性法规20件、经济特区法规（深圳）1件,地方政府规章1件,规范性文件13件.相比2015年12月全国1 028件地方立法文件而言,全民健身地方立法数量微不足道.即使扩大检索范围,以“全民健身”为关键词进行检索,上述3类总计也不过150件.

迄今为止,制定了省级全民健身条例的省级行政区仅为16个,其中2006年制定的《天津市全民健身条例》、2007年制定的《陕西省全民健身条例》由于先于2009年《全民健身条例》制定并且没有适时修改,显然已经不合时宜.整体看来,东部地区由于经济社会发展较快,制定省级健身条例的省份较多,但也不乏福建、海南、广东等经济基础较好的省份并未制定相应的省级全民健身条例.为了更好地实施《全民健身条例》及各省健身条例,省区下有地方立法权的地级市可以制定相应的地方政府规章或规范性文件.资料显示,目前仅有地方政府规章1件,即《长春市全民健身条例实施细则》,其余则为地方规范性文件,例如,海南省虽然没有制定省级全民健身条例,却于2010年发布了《三亚市人民政府办公室关于进一步贯彻落实〈全民健身条例〉的通知》这一规范性文件.

在《全民健身条例》的统领下、省区健身条例及各市有关全民健身的政府规章或规范性文件的支撑下,全民健身理应按照立法精神的要求,在经费投入、组织保障、活动开展等方面取得预期的效果并有效解决全民健身领域的各类法律纠纷.但是,笔者通过中国裁判文书网以“运动伤害”为关键词查询到司法判决39个,其中引用到《全民健身条例》的案件为3个、引用到《山东省全民健身条例》的案件为1个.全民健身法规引用率如此低,只能说明全民健身地方立法虽然在数量上已经“有”,但在质量上还不够“优”.

2全民健身地方立法存在的问题

地方立法是中国特色社会主义法律体系的组成部分,在整个法律体系中处于从属的地位,是对国家立法的细化和补充［5］.这既是对地方立法的定位,也是对其功能和作用提出的明确要求.

2.1问题的主要表现形式

很多地方立法常见问题在全民健身地方立法中也有不同程度的体现,很多学者对此问题做了较好的研究,例如立法语言使用还有待进一步规范［6］、立法技术在诸多方面尚存问题［7］、全民健身地方立法与上位法律法规不一致［8］等问题.在此基础上,笔者认为还有2个方面的问题应该引起特别重视.

首先,各地区的全民健身条例在具体条文中基本上没有体现出地方特色.较为典型的做法是下位法与上位法雷同,将现行全民健身地方立法的法条与《全民健身条例》的法条进行对比分析可知,此类现象非常严重,有的省级全民健身条例只是将相关法律关系主体稍作修改,主体内容与《全民健身条例》的重复条文甚至达到70%以上,这种形式的全民健身地方立法不仅毫无实际意义而且浪费了大量法律资源,有损法律的尊严.2015年新修改的《中华人民共和国立法法》增加了“制定地方性法规,对法律、行政法规已经明确规定的内容,一般不作重复性规定”(第72条第3款) 的规定［9］.严格说来,地方立法重复上位法这种现象已经构成违法,将是地方立法后续修改、质量改进的重要内容.

其次,法律责任缺失或者模糊化.全民健身义务主体怠于义务或履行失当,应当承担相应的法律责任.因此,责任条款是规范性法律文件不可或缺的组成部分［6］.现有全民健身地方立法在法律责任设定方面存在以下较为突出的问题.第一,选择性的重复导致法律责任的依旧模糊.《全民健身条例》由于面向全国具有法律效力,考虑到各个省份的特殊性,在法律责任及相关法律条文方面规定较为模糊是可以接受的,其模糊之处正是地方体育法规体现特色、体现科学性的可为之处.但很多全民健身地方立法在此处毫无作为.例如,《吉林省全民健身条例》法律责任共设7条,其中5条与《全民健身条例》的5条法律责任相同,此种法律责任设定方式值得商榷.第二,人为造成部分法律责任的缺失.湖南、甘肃、四川等省份在全民健身立法时意识到了法律责任明确的重要性,但是在表述过程中出现了错误.例如,《湖南省全民健身条例》第三十三条规定：“违反本条例第十条第二款规定,中、小学校未按照规定开展每天一小时校园体育活动的,由县级以上人民政府教育主管部门责令改正；拒不改正的,对学校负责人和其他直接责任人员,依法给予处分.”这种表述方式重复繁琐、不符合立法语言简洁明了的要求,看似明确得体,深究所造成的严重后果是：由于不具有“兜底条款”,违反法律责任中没有提及的条款是否不需要追求法律责任？这显然有违立法的初衷.第三,法律责任依附于其他法律规范.为了保证法律运行的正常有序,法的适用在遵循“效力优先”的同时还有“适用优先原则”,即在下位法与上位法抵触的情况下,上位法的“效力优于”下位法,而在下位法符合上位法的情况下,下位法的“适用先于”上位法［10］.因此,下位法在法律责任制定过程中也应该在符合上位法的同时对其相关要求进一步明确和具体化.但是,现行全民健身地方立法在法律责任中几乎没有细化而仅仅是再次重复、依赖上位法.

2.2问题产生的主要原因

找到全民健身地方立法质量不高的原因是解决此问题的前提.全民健身地方立法出现上述问题的原因除了有传统立法思想影响、立法经费不足［11］；出于地方利益本位考虑［12］等原因外,法律关系义务主体单一、立法技术技巧缺乏也是制约全民健身地方立法质量的重要因素.

第一,全民健身义务主体较为单一.《全民健身条例》中规定的法律义务主体主要包括国家、国务院体育主管部门、县级以上地方人民政府、学校、其它相关组织或单位［13］.全民健身地方立法的义务主体稍微有所不同,通过表1可以对其有大致了解.

表1部分全民健身地方立法的义务主体出现频次

法规名称及实施时间

部分关键义务主体出现的频次

人民政府学校体育行政（主管）部门社会团体等

山东省全民健身条例（2018.03）9125194

北京市全民健身条例（2017.03）29634

内蒙古自治区全民健身条例（2015修订）328167

甘肃省全民健身条例（2011.08）269202

湖南省全民健身条例（2012.08）5427257

长春市全民健身条例实施细则（2012.10）515183

首先,各级人民政府和下属的体育行政主管部门是主要的义务主体.进一步分析法条可知,其所连接的内容往往用表示义务的立法核心语词“应当”来引导,而社会团体则多和企事业单位、工会、妇联、残联等社会组织同时出现,采用“鼓励”来表述.其次,社会团体在全民健身活动中的主体性作用没有充分引导并发挥出来.在我国体育社会团体实体化不断推进的过程中,全民健身活动开展中体育社团理应承担更多的职责.同时,笔者认为：各级人民政府及体育行政部门作为主要义务主体是造成全民健身地方立法法律责任模糊化最为重要的原因之一.地方人大与政府部门之间具有密切联系,制订全民健身地方法规时必定要参考体育行政部门的相关意见,按照现有立法模式,政府部门是义务承担主体,法律条文各省同质化、法律责任模糊化无疑是最佳的策略选择.如果政府部门不再是义务主体,而成为体育公共服务的购买者,各种体育社会团体、体育企业成为体育服务产品的提供者,上述问题应该会有更好地转变,毕竟所有的消费者都会注重所购商品的质量.

第二,立法技术技巧不够完善.如果说造成全民健身地方立法的法律关系义务主体单一是主观原因的话,那么地方立法机构的立法技术技巧缺乏则是客观因素.立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称［14］.虽然立法过程中有《立法法》《全民健身条例》等上位法规作为指导依据,同时也不乏全国人大常委会法制委员会出台的《立法技术规范（试行）（一）》等具体可行的操作性规范.但是,立法工作的专业性、细致化、法律语言的复杂性都会对立法质量产生影响.再加上立法时间不充分、立法调研的不全面、立法经费的不充足等因素,必然会出现各种不一而足的问题.而我国作为成文法国家,所有法律法规都以书面形式展现出来,汉语文字的多变性往往造成对法律条文理解的不可控性.

3全民健身地方立法优质化策略

3.1法律关系主体的多元化

全民健身作为服务全体社会公民的公益事业,在政府主导的前提下应该充分调动社会各界广泛参与其中,推动全民健身事业的全面快速发展.体现在全民健身地方立法中,应该使各类体育企业、体育社会团体、工会、共青团、妇联等社会组织成为全民健身地方立法的法律关系主体,使这些法律关系主体在承担明确义务的同时享受相关的权益,使政府从具体事务中解脱出来、真正发挥引领的作用.根据目前的实际,针对不同的法律关系主体可以采取不同的方式对其行为加以引导与规范.首先,对于以营利为目的的企业,可以对类似政府购买公共服务的若干事项加以明确.例如,多省全民健身条例都提到：由县级以上人民政府体育主管部门做好公民体质监测工作.实际上,目前多省的学生体质监测、全民体质监测工作已经通过合同的形式委托给相关学校及专门的体育仪器设备公司承担.按照法律条文应该明确具体的原则,完全可以以法律的形式规定政府体育主管部门在此类工作中只负责经费投入、招投标及验收工作,而相关体育企业则应该按照合同履行相应权利义务.其次,对于体育社团、事业单位及个人等非营利性法律关系主体,则应该将“鼓励”具体化、实际化.例如,《全民健身条例》第十五条、第十六条规定国家机关、企业事业单位、工会、共青团、妇联、残联等组织开展全民健身活动.现有全民健身地方立法针对这一事项主要还是重复、鼓励而没有根据地区实际及其他法律规范确定更为具体的措施,往往难以调动这些法律关系主体组织全民健身活动的积极性.其实各地区完全可以根据自有立法权的权限内容及地区实际对此类活动采取一定的税收减免政策或者其他鼓励措施.这其实是全民健身地方立法可以做并且应该做的.例如,财政部、国家税务总局2015年发布的《关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》明确表明：经费自理事业单位、体育社会团体、体育基金会、体育类民办非企业单位拥有并运营管理的体育场馆,只要符合一定条件,其用于体育活动的房产、土地,免征房产税和城镇土地使用税［15］.

3.2立法内容强化地方特色

地方立法最主要的特征就是根据上位法的要求及本地区的实际,通过法条来更加合理地调整本地区的法律关系.全民健身立法地方作为面向全民健身事业的地方立法,在充分调动各方力量参与全民健身的同时,体现地方特色也是评价立法质量高低的重要指标.彰显地方立法内容的地方特色可以从以下方面着手.第一,加强调研,了解立法需求.立法作为一项严谨的工作,法律文件是成果,立法前的调研及立法后对所立法规的评估同样具有十分重要的意义.因为,全民健身地方立法关乎地区内所有公民,而立法后评估既是对立法实施效果的审核,也为日后的地方体育立法起到标杆作用［16］.具体说来,全民健身地方立法应该加强计划性,在立法前通过网络、电视及报纸等媒体征求公民对于全民健身立法的建议、了解需求,这些意见和诉求往往能够为全民健身地方立法提供思路和视角,如果所提意见和需求全部在《全民健身条例》或其他上位法中有所规定,则一定程度说明现阶段对于该地方立法的需求不强烈.第二,彰显特色、谨慎立法.要树立正确的立法态度,避免为立法而立法.目前还有很多省份没有制定相应的全民健身条例,虽然有懒政之嫌,但是换个角度看其实也是谨慎的体现.当公民对于全民健身的需求达到一定程度、全民健身法律关系足够复杂时,相应的法律在内容的特色及科学性上可能会更加合理.第三,注意立法内容的横向联系.在制定或修改全民健身地方立法过程中一定要有系统思维和全局观念,对于上位法和相同位阶法律规范已经规定的事由不应该作为新立法的重点规制内容.例如,涉及到全民健身经营性场馆或企业的相关条文时,一定要了解民商法对于企业法人的相关规定,只有体育行业特色十分突出、需要有特别规定时才考虑立法,如果能够由相应的民商法进行规制则无需全民健身地方立法再次重复规定或强调,这样也能够节约立法资源.

当全民健身地方立法按照以上思路和策略进行整合时,可能出现的结果是立法数量大幅度减少的同时立法质量大幅提升,而笔者认为这是我国体育法制建设应有的发展思路.

3.3立法技术技巧的规范化

立法技术技巧规范化是在形式上保障全民健身地方立法质量的重要手段,也是维护我国全民健身法律体系系统化的重要保障.第一,严格按照法定要求进行.近年来立法技术技巧规范化工作有了很大的进展,例如,笔者查询2010年以后的全民健身地方立法发现,对于规定法定义务的核心语词已经全部采用“应当”而没有再出现“必须”、符合《立法技术规范（试行）（一）》的要求.在全民健身地方立法时应该充分研读、严格遵循《立法法》等立法依据,确保立法质量.第二,组建科学的立法队伍.法律法规的立法语言涉及到法理学专业术语、法律语言学专业术语以及体育学专业术语.这些专业术语蕴含的是相应学科的专业知识及现象.要保证全民健身地方立法的质量,就必须在地方人大的统一领导下,组建包括体育学、语言学、法学等学科层面的修法队伍进行综合研究.第三,加强立法后评估工作.立法后评估有“立法跟踪评估”、“立法回头看”、“立法跟踪问效评估”等多种称呼［17］.其主要目的就是要考核所立法规是否发挥了应有的效应、实现了最初立法的目的,同时在实践过程中产生了哪些问题.目前,我国对于地方体育立法的评估工作还非常有限,这也造成有些地方性法律规范成为摆设.

3.4立法效果强调可操作性

全民健身地方立法的立法初衷就是要使上位法确定的立法精神及基本义务规范落地生根.从《全民健身条例》到各省全民健身条例再到地方规范性文件,其实就是由想法到行动、操作流程的细化过程.如果全民健身地方立法毫无操作性则无存在的必要.强化全民健身地方立法的可操作性,可从以下方面考虑.第一,法律条文内容的义务规定尽可能明确化.在符合上位法及立法语言要求的基础上,应该使各义务条款的文字表述具体并具有可操作性.例如,《北京市全民健身条例》第十九条规定：“区人民政府应当采取措施,推动中小学校在课余时间和节假日向未成年人免费开放体育设施”.此条文中的“措施”就相当模糊,如果在此条文句末增加一句“区人民政府应当于每年初向市体育教育行政部门提交体育设施开放计划”,其可操作性就增强了.第二,法律责任不含糊.各法条规定的内容都相对明确和具体之后,法律责任则应该按照立法法及其它上位法的要求进行确定,无论是采取何种表达方式,应该对于问责、罚款、处分、吊销营业执照等具体处罚措施有明确规定.同时应该采用“兜底条款”,确保违反任何义务条款都将面临一定的法律后果,在形式上确保每个法条同等重要.第三,数量要求具体化.各个地区应该根据实际对于上位法涉及到数量关系而没有明确的条文应该尽量具体化,体现下位法与上位法的配套关系.

4结语

全民健身作为一项利国利民的系统工程需要有法律法规的保驾护航,而全民健身地方立法在其中具有十分重要的作用.现有全民健身地方立法数量过多而质量严重不足,造成这种状况的原因是多方面的,全民健身法律关系主体单一、体育社会团体、体育企业的权利义务关系不明确是重要原因.全民健身工程的深入推进有赖全民健身地方立法质量的提升,以党的十九大报告提出的“推进科学立法、立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”为指导思想,从法律关系主体多元化、立法内容特色化、立法技术技巧科学化、立法效果强调操作性等方面提升全民健身地方立法质量是其从“有”转“优”的可行策略.

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