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善治视野下教育公平的推进路径

摘要】党的十九大报告指出,要全面贯彻党的教育方针,推进教育公平,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育,这对教育公平提出了新的更高的要求.文章在厘清教育公平概念与内涵的基础上,详细梳理了当下教育公平的现实障碍,并在善治理论的启发下,尝试给出了教育公平的实现路径.

【关键词】教育公平；障碍；善治；路径

公平正义是人类的永恒追求.由于教育在整个现代社会发展中的全局性和先导性地位,教育公平便成为社会公平的重要基础.坚持教育的公益性和普惠性,是中国特色社会主义教育的显著特征.党的十九大强调指出,要全面贯彻党的教育方针,推进教育公平,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育,这对教育公平提出了新的更高要求,为我们大力推进教育公平提供了重要的基本遵循.

一、教育公平的概念与基本内涵

关于教育公平的概念,可谓众说纷纭见仁见智.试举几种代表性的说法：教育公平即教育机会均等,它包括两方面内容,一是人人享有受教育的机会,二是人人公平接受高质量的教育（1）；教育公平是指处于同一社会的个体,在入学机会、教育过程及受教育的结果上是平等的,任何受到区别对待或条件不均等都被视为教育机会的不均等（2）；所谓教育公平,是一定社会给予全体社会成员自由、平等地选择和分享当时、当地各层次公共教育资源的一种教育发展状态,主要包括教育权利平等和教育机会均等（3）,等等.

我们认为,教育公平是个历史范畴,它既是状态,也是评价,更是一种行动.它在不同国家和不同历史时期有着不同的含义.古希腊的大思想家柏拉图最早提出教育公平的思想,亚里士多德则首先提出通过法律保证自由公民的教育权利.在两千年前我国古代的教育家孔子也提出“有教无类”的朴素教育思想.近代西方资产阶级致力于寻求教育公平,18 世纪末,教育公平的思想已在一些西方国家转化为立法措施,在法律上确定了人人都有受教育的平等机会.新中国成立后,《共同纲领》便确定了“民族的、科学的、大众的”新主义的教育方针,体现了新中国重视社会公平、教育公平的基本价值.此后,“中华人民共和国公民有受教育的权利”就写入了历次宪法和《中华人民共和国义务教育法》.

教育公平的内涵是丰富的.现在为大家普遍接受的观点是,在法律上,人人享受平等的教育权利；在教育政策领域,人人平等地享有公共教育资源；在教育活动中,人人受到平等地教育对待,人人具有同等的取得学业成就和就业前景的机会.为了真正体现和维护教育公平所蕴含的平等精神,在实际教育活动中,教育公平还应包括：在客观上存在着社会发展不平等的历史时期,公共教育资源配置向社会弱势群体倾斜“( 不平等”的矫正)；在现实层面上,反对和遏制旨在破坏教育权利平等和机会均等的教育特权“( 平等”的维护),等等.

二、教育公平的现实障碍梳理

近年来,党坚持把促进公平作为国家基本教育政策,切实保障公民依法享有受教育的权利.到2011年底,我国全面实现城乡免费义务教育,青壮年文盲率降到1.08%,全国幼儿园增加5.5 万所,在园儿童数增加1388 万人,学前三年毛入园率达到62.3%.高中阶段教育毛入学率从42.8%提高到84%.农村免费中等职业教育全面启动.高等教育毛入学率从15%提高到26.9%.公共教育资源向农村、边远、贫困地区和民族地区倾斜,西部和民族地区主要教育发展指标与全国平均水平差距缩小.初步建立了从学前教育到研究生教育完整的家庭经济困难学生资助体系,每年资助近1.8亿名学生,保证学生不因家庭经济困难而失学.2600 多万农村初中小学生受益的营养改善计划实施.进城务工人员子女在当地接受义务教育问题初步解决,接受义务教育后在当地参加升学考试工作积极推进.教育乱收费有效遏制,普通高校招生“阳光工程”成效显著,我国教育事业取得了举世瞩目的成就.（4）

但从公平的视角来审视,我们的教育还存在着诸多问题,主要表现在城市教育与农村教育的不公平；重点学校教育与一般学校教育的不公平；学校教育与家庭教育的不公平；男童教育与女童教育的不公平；优等生教育与后进生教育的不公平；升学教育与就业教育的不公平；关注知识与关注能力的不公平等10 个方面的差别上,（5）这也是中国最重要的教育国情之一.展开来说：

1、教育资源配置不合理.由于地区之间贫富悬殊,贫困地区的财政力量太弱,地方政府不仅无力投资教育,有些地方甚至挪用教育经费来投资其他项目.地区之间本来就有很大差距,分级管理政策使义务教育发展更加不均衡,从而导致教育不公平的扩大化,城乡差距日趋明显,东西部差距也越来越大.其次,在分级管理制度下,不同县、镇、乡之间的教育资源不能共享,城乡间的教育资源不能共享.冯建军等学者2010 年曾就这一问题做过专门调研,三年过去了,这个问题依然很突出的存在.（5）

2、入学政策导致教育起点不公平.首先是“择校”问题.尽管义务教育阶段遵循“就近入学”原则,明令遏制择校.然而在实际入学制度中,择校大多被默许,而且随着各地政府出台“名校办民校”和“三限生”的政策,义务教育阶段择校热愈演愈烈.其次是“流动儿童入学难”问题.国家明确提出了解决流动儿童教育的“两为主”原则,即：以流入地政府负责为主,以全日制公办中小学为主.事实上,绝大部分流动儿童不能进入流入地公办学校上学,其他相关的教育政策也未得到落实.

3、学校管理的瑕疵.主要表现三方面：一是入学招生的腐败,学校公开或半公开地向一些不符合本校招生条件或未达到分数线的学生收取办学费、赞助费等.二是在对学生评价的管理上,“保送生”制度,“优秀学生干部”、“三好学生”加分制度成为教育管理腐败的温床.三是以“分”为本的学校管理重心抹杀了受教育者的灵性.教师凭学生成绩扬名,学生依赖分数来敲开高一级学校的大门.这种异化导致了学校管理把分数作为评价教师和学生的准则.

4、教师对不同学生“傲慢与偏见”.有学者观察发现,教师对学业成就高、家庭地位高,在班级中担任较高职务的学生表现出较高的互动频率,与其他类型的学生,存有较显著的差异.（1）偏向成绩优秀的学生.爱才之心,人皆有之,这是大多数教师的通病.（2）偏爱家庭经济条件好和有背景的学生.（3）让部分学生享受“特权”.如按照成绩、社会地位和与自已有特殊社会关系编排座位等,显然有违“教育过程中的公平待遇”原则.

5、工具理性对教师课程期望的制约.制度化教育下的课程取向是工具理性的课程文化观,它视课程为传承文化的工具,使课程内容规范化,具有高度的一致性,其实质在于操纵与控制.这在课堂教学行为中表现为,教师为了使学生得到高分,努力追求教学的速度与效率,注重读写算,忽视人文价值的培养.这种课程期望使学生可能掌握了基本知识和基本技能,却失去了兴趣、和灵性.这种为了实现工具理性的效率而放弃人性终极关怀的课程期望是教学不公平的本质表现.

三、善治视野下的教育公平推进路径

善治(good governance)即“良好的治理”,是治理的最高境界.它是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是追求实现国家与社会良性互动的正和博弈关系的一种努力.著名学者俞可平认为善治有如下10 个基本要素：合法性、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等.我们认为,善治的10 个基本要素高度契合教育公平的追求.善治,就是使学生的权利得到尊重和保护,形成以人为本,、法制的治理环境.表现在教师管理上,即营造自由的学术氛围,公正公开地进行物质和精神奖励,满足教师的合理需要；表现在学生管理上,即摒弃威胁、监视、惩罚、禁止的方法,适当简化校规,避免过繁过密、面面俱到、绝对命令式的行为规范,仅提出对学生行为规范的原则性要求,留出适当的空间让学生自己去面对问题和作出选择.学校管理者应通过“善治”提高教师和学生的自律,实现校园生活的秩序,让师生在自律中获得真正的自由.

1、保障公民依法享有受教育的权利.按照党的十八大报告提出的新要求,今后,要以基本公共教育服务均等化为目标,不断扩大和切实保障基本的教育机会公平.在义务教育阶段,要着力健全义务教育均衡发展保障机制,巩固免费义务教育的普及成果,统筹城乡义务教育发展,着重推进农村义务教育学校标准化建设,确保适龄儿童少年接受良好义务教育.在其他教育阶段,要切实落实政府在办好学前教育中的责任,加快构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系.在基本普及高中阶段教育进程中,将主要面向未成年人的中等职业教育作为基础性普惠性教育服务纳入基本公共教育服务范围,逐步实行中等职业教育免费制度,努力让广大人民群众共同享有更加均等化的基本公共教育服务.

2、加大教育投入.教育投入是教育改革和发展的前提,也是实现教育公平的基础,没有较大的教育投入,教育的改革和发展就很难进行,教育公平也无法实现.各级政府应严格按照《教育法》第五十五条的规定,教育投入要做到“三个增长”,即各级政府教育财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长,在校学生人均教育经费逐步增长,教师工资和学生人均公用经费逐步增长.要切实加强对同级政府落实教育经费“三个增长”的法律监督,以确保教育投入增长的落实,为促进教育公平提供财力支撑.

3、合理分配教育资源.合理分配有限的教育资源,确保教育公平的重要措施.教育部门应改变以往教育资源过于集中投向少数重点中小学和大学的做法.重点学校与非重点学校之间,义务教育与非义务教育之间,基础教育、职业教育与高等教育之间,基础教育内部小学、初中与高中之间,高等教育内部专科、本科与研究生之间等等,都应有个合理的比例,不宜畸轻畸重.应该确保任何时候对基础教育的投入都要高于对高等教育的投入.对基础教育,要强调均衡化但不是平均化,把工作的重点放在“治薄、扶差”上来,多做“雪中送炭”的事；对高等教育,则更多的是要为各类院校包括民办院校创造一个良性竞争的环境.对政府投入较多的重点中小学和大学,要加强监管和评估,以防止教育资源浪费.对民办学校应一视同仁,给予政策、资金的支持.

4、坚持教育制度规则公平.促进教育公平是复杂的社会系统工程,教育制度规则公平对于教育公平至关重要.按照党的十八大报告关于努力办好人民满意的教育的总体要求,健全保障教育公平的规则程序势在必行.各级政府和教育行政部门在实施重大教育政策及改革举措前,要坚持问政于民、问需于民、问计于民,通过预设规则程序征求社会意见,完善督导制度和监督问责机制,各级各类学校继续做好校务公开、财务公开,实施招生考试“阳光工程”,建设现代学校制度,积极发挥社会组织在教育公共治理中的作用.此外,民办教育是我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量,按照党的十八大报告所重申的鼓励引导社会力量兴办教育的要求,要在大力支持和依法管理民办教育方面作出不懈努力,支持社会力量积极探索办学体制和育人模式创新,提高质量办出特色.这都需要全面推进依法治教和依法治校,坚持用规范管理维护教育公平,为努力办好人民满意的教育奠定更好制度基础,营造更好社会氛围.

5、优先教育政策的梯度增进.首先是逐步取消重点校政策.重点校政策造成基础教育不正常的资源竞争和升学竞争,造成学生入学起点的不公平,损害基础教育的公益性,此外还导致学生后继教育的不公平,扩大其未来成长和就业的社会差距.我们应当顺应群众的呼声,协调各种政策之间的矛盾,加大基础教育公益政策的调节力度,让重点校政策成为历史.其次是通过制定优先政策对那些落后地区、社会处境不利者给予不同程度的补偿,应成为政府的政策选择.政府在制定优先政策时,既应注意到社会因素引发的发展起点的不同,也应考虑教育者个体自身所存在的差别.如,通过“垂直管理”政策强化教育行政部门对农村义务教育的管理职能；保障对流动儿童和女童的教育管理；保障中西部地区义务教育完全免费；在入学、升学以及获得奖学金过程中,弱势个体被优先考虑等等.

6、建立和完善对弱势群体资助体系.政府要进一步建立和完善对弱势群体特别是城乡贫困家庭子女、残疾儿童等就学的资助体系,促进教育公平的实现.在投入导向上,教育资源特别是义务教育阶段的教育资源应向处于弱势的地区和人群倾斜,特别是向农村贫困地区和西部地区倾斜,向贫困家庭子女倾斜,向残疾儿童倾斜,保证贫困地区,贫困家庭子女和残疾儿童受义务教育的基本权利.

7、建立相对公平的招生和就业机制.进一步完善现有各级各类学校的招生政策,完善考试招生信息发布制度.实现信息的公开、透明,保障考生权益,加强政府和社会监督.公开高等学校招生名额分配原则和办法,公开招生章程和政策、招生程序和结果,公开自主招生办法、程序和结果.加强考试招生法规建设,规范学校招生录取程序.强化考试安全责任,加强诚信制度建设,坚决防范和严肃查处考试招生舞弊行为.改革高等学校和中等专业学校的就业制度, 建立相对公平的毕业生就业的机制,打破地区与身份限制,营造公平用人的社会环境.

8、摒弃学校管理的专权与约束.借鉴“善治”理论,实现校园生活的与激励在学校管理中,管理者要改革制度化教育中的科层制管理,逐步实现校长与被管理者之间权责的公平划分,创建以人为本、法制的校园环境.

（作者系徐州一中语文特级教师,教授级中学教师）

参考文献：

1、章毛平：论教育公平与公平教育,［M］,江苏社会科学,1997(5).

2、郑淮：略论我国的社会分层变化及其对教育公平的影响［M］,华南师范大学学报(社会科学版), 1999 (2).

3、王延寿：我国高等教育不公平现象理性审视及对策研究［M］,铜陵学院学报,2004 (3).

4 袁贵仁：努力办好人民满意的教育［N］光明日报,2012.11.30.

5、当代中国的十大教育不公平现象［DB/OL]———］,东北新闻网2007.03.05.

http://edu.anhuinews.com/system/2007/03/05/001682834.shtml.6、张巧灵、冯建军：江苏省普通高中教育公平现状考察与问题分析［M］,基础教育,2010.7.

教育公平论文范文结:

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