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高速公路项目建设资金全过程无缝监管模式的探究
高速公路项目建设资金无缝监管,就是指施工单位账户管理需要在业主指定银行开户并接受业主监管,资金支付需经业主审核后方可办理资金的支付申请,将最终审核支付权交给业主,业主按资金计划统筹安排建设期的资金.业主有权监督和检查承包人的财务开支和资金流向,承包人必须主动接受业主的监督和检查,从资金流向的各个细节入手,通过业主主导、银企配合、审计助力,全面强化资金使用管理,确保资金安全和流动性充足,为项目建设提供有效的资金保障.
一、实施资金无缝监管的必要性
实施资金无缝监管是当前我国宏观经济政策下筹资压力、保障资金流动充足的客观要求.
当前,我国继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,以科学发展观为指导,以提高经济增长质量和效益为中心,深化改革开放,实施创新驱动战略,稳中求进,更好地发挥积极财政政策在稳增长、调结构、促改革、惠民生中的作用.宏观层面从重增长向优化调整经济结构转变,实现转型升级；增长模式从注重投资拉动向注重消费拉动转变.高速公路项目的膨涨和货币信贷的收缩之间的矛盾日益突出,受宏观政策影响,高速公路项目建设资金出现明显的流动性不足、筹资压力增大等政策效应.为确保项目投资任务的顺利完成,强化资金监管、增强资金的盘活力度、管理好资金的流动性、提高资金运营效率显得十分重要和紧迫.
实施资金无缝监管是有效防止承包人转移、挪用、抽逃建设资金的有效手段.
长期以来,高速公路项目建设资金流向各施工单位后缺乏必要的监督管理手段和有效的管理方法,游离在建设指挥部监督管理范围之外,由此,承包人转移、挪用、抽逃建设资金的现象时有发生.建设资金流入建设单位后,由其单位内部监督管理,到银行开设银行账户,走其内部单位审批流程,按照项目建设需要支付劳务分包款、建筑材料款及机械设备台班费、水费电费人工费等各项管理费,向上级管理单位上交管理费、利润等等各项开支,很难保证业主支付给承包人的建设资金专款专用,给资金安全带来较大风险.
二、承包人转移、挪用、抽逃建设资金的主要方式
施工单位变相抽逃资金的方式是多种多样的,总结概括主要有以下几种：
(一)施工单位用虚列支成本费用
审计示例：2009年12月-2010年3月,某审计部门在对某高速公路进行审计时发现,某高速公路施工单位存在虚列支现象,内容有的是购买建材、有的是购买汽柴油、有的是运输等共计2412万元.这些有的是开具的公司在税务机关没进行税务登记,有的开具的公司并没有在税务局购买过,有的单位开具的是税务局未出售过,有的开票单位不是购票的单位,有的内容及金额与开票公司存根不符.以上做法违反了《中华人民共和国会计法》第一十四条的相关规定.
(二)施工单位违反规定挪用建设资金
审计示例：2010年4月某审计部门在对某高速公路进行审计时发现,该高速公路12个标段均存在大量转出工程进度款现象,共转出资金42051.83万元.（转回施工单位总部和关联单位41010.9万元,转出其他单位或其他项目1040.93万元）,转回公司总部和关联单位的工程进度款主要用于代垫设备、材料款和支付施工合同履约保证金.某施工单位违反该项目《关于承包人工程资金管理暂行办法的通知》的规定,以劳务分包单位上交工程保证金的名义向总部划转536.1万元.违反工程款专款专用原则.
(三)合同外支付工程暂借款
审计示例：某项目招标文件中,仅约定向施工单位支付俩类预付款：动员预付款和材料预付款,在项目建设过程中,由于新增单价增多造成计量结算率低,施工单位资金紧张,该项目公司违反合同约定向施工单位提供了超亿元的工程暂借款.影响了合同执行的有效性,存在～定的资金风险；该借款未收取资金占用费,影响了国有资金的使用效益.
（四）通过为公司本部支付机械设备款的方式
标段一般是不核算固定资产的,所有机械设备等固定资产都是由公司本部购买,然后再租给标段使用,公司本部从而列收台班费.所以当标段购买固定资产时,即使该固定资产为标段所用,实际上也是为公司本部代垫资金.
（五）通过借款的方式转移资金
施工单位通过内部员工借款,钱借出来后再转移资金.数额较大的,制作假的合同来应付业主的审核.由于劳务队太多,比如某标段,劳务队伍有80多个,审核时很难发现其中猫腻,有合同作为附件,会让你认为只是普通的支付劳务队借款.检查时,应从标段的账上重点关注一些长期挂账的员工借款和劳务队借款.
（六）通过退劳务队履约保证金等方式挪用资金
劳务队的履约保证金一般都是直接交到公司本部,但是退还时却由标段来退,这种情况也应属于变相抽逃资金.
此外,还有通过提取备用金,由标段财务人员从银行提现再汇到公司本部.或者,为公司其它项目垫付材料款、多列支设备台班费等方式.通过虚列工程量,提前结算工程款的方式转移资金也是一种常用方法.施工单位为内部劳务队伍虚列完成工程量、提前结算工程款转移建设资金.此方式较为隐蔽,需对标段劳务队伍实际完成工程量进行审核.三、防范承包人转移、挪用、抽逃建设资金的主要措施
（一）通过施工单位按期上报资金情况表与工程完成投资情况表进行对比检查
资金情况表内容主要包括资金组成计划、资金到位情况、资金累计到位情况、资金当期使用情况、资金累计使用情况.工程完成投资情况表是了解建设主体组织实施工程投资实际进展情况的报表,主要包括工程预算投资额、工程本期实际完成投资额、工程累计完成投资额、建设单位管理费预算与实际支出额.通过对两类报表综合分析,对比检查,可以看出资金的使用是否与工程需求相适应,如果建设期内出现资金实际支付大于工程实际完成投资就会加大资金管理的风险.
（二）通过加强对施工单位的财务检查来发现问题
定期派出财务检查组查询标段财务部门的账目,检查做账方式,每笔业务是否与上级单位存在往来关系,重点检查“内部往来”明细科目表,认真对照分析异常情况.除财务部门外,也要同步对比检查其他业务部门的账目,如检查材料部门,看材料数量入库与材料款支付是否相符；检查设备部门,看机械进场数量是否与其上级公司列账一致；检查计合部门,看财务部所支付的劳务工程款是否与合同台账相对应.同时还要通过监理部门进行认证审核.
（三）将项目建设资金全过程无缝监督管理列为跟踪审计工作的一项重要内容
高速公路工程建设项目跟踪审计内容主要包括建设程序、工程概算、工程招投标、合同签订与履行、财务收支、资金管理、征地拆迁等是否真实、合法合规,并延伸审计施工单位、监理单位.项目建设单位要高度重视跟踪审计工作,认真组织各有关部门及时做好对接和回复,并积极与工作组做好沟通交流明确审计工作重点,相互取得理解和支持.通过审计工作组,进一步加强检查是否存在承包人转移、挪用、抽逃建设资金问题.通过现场检查取证等方式,出具相关取证记录,对项目建设存在的问题提出整改意见和建议,保证项目建设规模、投资管理、工程质量、工程进度和安全生产得到有效控制,工程进度、工程质量与安全生产等工作平稳推进.
四、实施资金无缝监管的具体做法
(一)规范银行账户管理
1．指定开户银行.业主应结合银企合作实际,定点指定工程建设开户银行,各承包人及其内部核算单位,必须在业主指定的银行开设账户,用于在合同执行期间工程施工的各项支出.凡不在业主指定银行开立账户的承包人,业主将中止其任何款项的支付.
2．统一支付方式.承包单位的资金支付除提现外,一律使用网上银行进行.网上银行除承包单位内部管理需要设定相应的权限外,增设一名业主审核员（由业主财务部基建主办会计担任）,经审核后方可办理资金的支付（汇付）.按合同条款规定,业主对承包人支付的款项,只对合同规定的法人或者法人代表的授权代理人支付,不对其内部独立核算单位直接支付.
3．加强账户管理.承包人开设好银行账户后,要及时书面函告业主,并明确该账户为合同双方资金往来及结算的账户.承包人撤销账户,需向业主提出书面申请并经业主同意,在与开户银行核对账户余额无误后,交回各种重要空白票据、凭证、开户许可证,方可办理销户手续.承包人的账户只能办理与本工程建设有关的业务,不得出租或转让.
(二)增强资金需求管理预见性和计划性
为确保业主能按计划筹集工程建设资金,满足各承包人的用款要求,应要求承包人在合同签订后30天内,根据施工组织计划,统筹安排好整个合同段的资金需求计划,做好修正后的合同用款估算表报业主,业主按该用款估算表统筹安排建设期的资金.
各合同段向业主报送的资金计划有年度资金计划、半年度资金计划、季度资金计划、月度资金计划、旬度资金计划.其中月度资金计划、旬度资金计划需报滚动资金计划,即每次报送本月度资金计划、旬度资金计划时,连续报送三个月度资金计划、三个旬度资金计划.
各合同段根据合同用款估算表,编制年度资金计划、半年度资金计划、季度资金计划、月度资金计划、旬度资金计划.要求编制的资金计划表内容真实、数字准确、上报及时.计划与实际不能偏差10%以上.上述各资金计划表须经总监办审核后才能报业主审批.
(三)对项目建设资金实行动态管理
按合同文件规定,在合同执行期间,业主有权监督和检查承包人的财务开支和资金流向,并委托各承包人的开户银行协办,承包人必须主动接受业主的监督和检查,并填制银行账户监控授权书.
业主、承包人、开户银行三方共同签订《工程建设资金监管协议书》,以此规范资金使用行为.
承包人应严格执行国家有关财务管理制度,完善财务核算体系；配齐会计人员,加强财务管理,严格控制成本,严禁乱挤乱摊成本,正确反映工程成本和财务成果.
承包人承诺投入的资金随着工程进展需求逐步到位.当经监理工程师确认承包人因资金周转困难造成施工进度滞后于合同进度时,承包人应按监理工程师确认的实际需要数额注入资金.
(四)强化项目建设资金监控措施
在合同执行期间,承包人必须保证业主支付的各项工程建设资金专款专用,不允许挪作他用,不允许私自调走资金.
在合同执行期间,承包人预付材料、设备款等款项,可凭合同办理预付款外调手续（涉及金额较大的,须由业主财务部到现场核查）,但材料、设备必须在一个月内进场,并凭才能办理余款的外调支付手续,每次支付（汇付）金额在约定限额以下的,由业主财务部审核后即可办理支付（汇付）,每次支付（汇付）金额在约定限额以上,须填制《汇付资金申请表》经业主批准后,方能办理支付或汇付.动员预付款一般不允许用来采购设备,确实需要采购的,必须确保设备用到该项目上才允许资金外调.
承包人凡是汇往上级主管部门、基地或其所属的部门、单位的款项,不管其以任何理由、用途和采取何方式,都必须报业主审批后才能汇付.一般情况下,汇付给承包人公司机关的,只能是项目现场员工的五险一金.经业主批准后,方能办理汇付.
承包人的提现业务须报业主审批后方能办理,核定承包人一周内的提现额度,额度使用完后,由承包人提供有关记账凭证、支付单据、等资料予以核销,尚未核销的,直接减少下一周的提现额度.
承包人在收到拨付的资金后,必须优先足额发放参加工程建设的职工及民工工资,确保不拖欠职工及民工工资.否则业主有权从支付给承包人的款项中扣除部分直接支付参与工程建设的职工及民工工资.
业主支付的工程款,承包人应专款专用,严禁挪作他用；承包人违反规定用途转款或用款的,开户银行应及时把信息反馈给业主,并按业主要求拒绝办理付款业务.
在工程建设期间,业主可随时检查承包人的资金流向,承包人必须积极配合.承包人按合同规定按质按量完成工程施工,在完成交工验收并且结清所在合同段的民工工资、材料款、施工队工程款等因施工所产生的各项债务后,其所结存的资金,任由其调度.
(五)定期与承包人核对账务
为了能及时对清往来账,各承包人必须于每月11～15日安排财务人员到业主财务部核对账务并领取有关列账通知单.列账通知单所附的单据是重要的原始会计资料,各承包人必须认真检查并核对,核对无误后签字盖章予以确认.在账务核对中,发现差错的应及时提出并进一步查清.
五、努力提高服务效能,在强化资金监管中提高资金保障水平
在有效进行资金监督管理的同时,要大力提高服务效能,有效保障施工单位工程建设资金需要,为承包建设单位资金流动.要保障承包人的资金需求,工程计量很关键,计量能否及时跟上,直接影响承包人在项目建设现场的资金用款需求,同时也是项目业主扣回垫付动员预付款、材料预付款,避免财务风险发生的必要手段.为做好工程计量工作,各有关业务部门要做好承包人上报计量的审核工作,对承包人的计量及时审核的同时力求准确,保证计量数据真实完整；要优化制度、加快流程、减化手续、加强服务,实行首问负责制、限时办结制,提高办事效率和服务水平,加快资金流转,为工程建设质量、进度和安全提供有效保障.
六、结语
建设资金的安全是工程项目质量、工程进度的重要保障.对承包人的资金实行无缝监管,简而言之,就是要明确承包人除了按业主核定的额度提取外,其余款项凭有效合同等资料一律通过网上银行进行支付,并增加二次授权,将最终审核支付权交给业主,确保工程建设资金专款专用；要通过检查,重点对承包人提取的进行核实,严防承包人通过提取转移和挪用工程建设资金；要通过审计部门跟踪审计,严防承包人抽逃工程建设资金的现象发生.
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