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基于要素视角的高校办学自主权的博弈和复归
骆刚1,柴勇2
（1.河南建筑职业技术学院,河南郑州450064；2.三亚学院,海南三亚572022）
摘 要：高校办学自主权不是一个简单的权利问题或行政问题,而是由于自主权的主体不同、行为能力不同,因此产生的效果也不同.从中国高校的发展史看,高校与政府在管理权力上始终存在着相互之间的博弈.高校要发展,离不开政府的支持.而政府在支持高校发展的同时,势必要从自身利益出发对高校提出一系列的要求.这样高校的自主权利与政府之间就产生了不可避免的矛盾.如果政府没有正确定位自身的职能、坚持对高校的管理,那么高校办学自主权的复归只能是一个口号.高校要收复办学自主权,就要回归本源,恪守自身的精神,树立学术至上的理念,构建以学术为本的多元化治理结构.
关键词：高校办学自主权；政府；学术为本
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2017）09-0052-05
现代高校是在我国近代的“救亡图存”中产生与发展的,当时受国外侵略势力的影响较大,在办学理念和办学形式上具有国外大学的特点,致力于为我国近现代革命培养有识之士及社会精英.民国时期的高校受社会环境影响,表现出相对自治的特点,教授治校在实践中得到有效推广与应用,高校的办学自主权得到了较为充分的落实,这是在特定时期和特定环境下的产物.随着社会主义新中国的建立,政府统一化管理的模式迅速形成,高校的办学活动更多体现出政府行为.随着改革开放的深入推进,我国高校在市场化的进程中得以“ 解禁”,同社会经济发展的联系更为紧密,高校在相关办学决策上拥有一定自主权,能够根据社会需要进行有机调控.当前,政府在高等教育领域实施“放、管、服”,进一步落实高校办学自主权,保证高等教育发展的适切性与灵活性,凸显大学在自主办学中的主体性地位.因此,探索我国高校办学自主权问题,首先要明确其发展脉络,并对高校办学自主权的要素进行有效分析,对本质属性进行科学界定.
一、高校办学自主权的要素分析
高校办学自主权不是一个简单的权利问题或行政问题,由于自主权的主体不同、行为能力不同,其产生的效果也不同.总的来说,可以根据现实情况将高校办学自主权分成基础性要素、操作性要素、扩展性要素和控制性要素四大方面.
（一）基础性要素：高校的权利能力
高校从本体上说是一个法人.法人是相对于自然人来说的.法人不是人,而是被赋予人格化的组织,是法律模拟出的“人”.而权利能力作为法律关系主体,享有权利承担义务的资格和能力,也就相当于法人的“人格”,只不过是“团体人格”.“法律面前人人平等”,即法人的权利能力与自然人的权利能力一样平等.法人的权利能力作为享有权利的资格,是指法人享有法律允许享有的一切权利.无论是1995 年的《中华人民共和国教育法》还是1998年的《中华人民共和国高等教育法》,都明确了高校法人的地位.高校法人的权利能力应包括法律规定的一切权利.这在一定程度上保证了高校拥有自主办学的权利.但切莫将高校自主办学的权利与高校的法人权利混为一谈.如果将二者完全等同起来,那么所有高校都得将法律权利作为自主办学权利,就会出现“千校一面”的情况,反而使高校失去了自主办学权利.因此,高校的法律权利只能作为高校自主办学权利的依据而非全部.
同时,法人的权利必须受法律的限制,因此法人权利具有有限性的特点.法人权利不但要受到自身性质、目的范围、法律规定的限制外,还要受到法人章程的限制.而高校自主办学的依据都要根据相关的规定进行,因此“扩大高校办学自主权”的说法是很难操作的,但减少对高校自主办学不必要的限制,减少政府的干涉还是具有实际操作性的.
（二）操作性要素：高校的行为能力
高校作为法人,具有法人的行为能力.行为能力指的是以自己的行为为依据来依法行使权利和承担义务的资格和能力.行为能力是以权利能力为前提的,但有权利能力未必都有行为能力.法律为法人的权利作出了具体的规定,因此法人具有的权利能力具有相对稳定性,是一种“静态权利”.而法人的行为能力是通过内部机关的行为而享有权利和承担义务的,因此具有一定的变化,是一种“动态能力”.对各个高校而言,法律赋予他们的权利能力是相同的,但要实现权利背后的利益则必须通过高校自身的行为使自己享受到相关的权利并承担相应的义务.在不同高校采取不同方式行使法律赋予的办学权利的同时,高校自主办学自主权的差异性也得到了体现.不同高校在法律赋予相同的权利的基础上,根据自身的实际情况,建立了不同的规章制度和内部管理模式,进而形成了各种各样的行为能力,使高校之间的办学水平和办学风格产生了差异性.因此,高校的行为能力与其说是由法律法规和政策制度规定的,不如说是由高校自身决定的.要切实增加高校的行为能力,就要建立健全高校法人内部治理结构,增强高校法人的行为能力.
（三）扩展性要素：高校的自主能力
从中国高校的诞生过程就可以看出,对高校自主能力影响最大的就是政府.政府不但是中国高校的“ 助产医生”,更是高校发展过程中的“ 监护人”.［1］“戊戌变法”失败后,高校就一直牢牢被政府所掌控.民国时期,由于政局动荡,各种政府更替频繁,因此高校的自主能力有所加强.后来随着日本的侵略,中国高校被迫纷纷迁徙.这一时期的高校迁徙、重组与课程安排等主要是由当时的实际需求决定、由政府进行安排的,因此这一时期政府对高校的自主能力的影响进一步加强了.新中国成立后,在前苏联高度集中的政治经济体制的影响下,中国采取了高度集中的计划经济体制.政府权力表现为一元化,对资源、资金、技术等采取高度垄断的模式,使社会上的一切组织都成为了国家机器的附属品,因此高校在政府的控制下,一度与社会其他组织失去了联系,高校的对外关系也单纯地表现为高校与政府的关系.这段时期,政府成为了高校的实际掌控者,从高校章程、人员管理、课程设置到招生安排、就业安排等完完全全由政府直接安排,中国高校也成为了名副其实的“塔”.直到改革开放——特别是市场经济建立起来之后,高校办学的自主权才逐步收回,高校的自主能力也得到了恢复.特别是1998 年《中华人民共和国高等教育法》的颁布,确立了高校法人的法律地位,使得高校的自主能力有了进一步保证.2002 年开始的民办高校的兴起,更是使得高校自主能力得到进一步发展.但时至今日,由于历史原因,高校与政府之间仍存在着千丝万缕的“暧昧”关系.
（四）控制性要素：高校的办学限阈
从中国高校的发展史看,中国高校的发展可谓“一波三折”.但时至今日,中国高校仍然要受到方方面面的影响.因此,高校的办学范围不可忽视.俗话说“没有绝对的自由”,高校办学也是同样的.如果说教育要完全的“去行政化”,那么至少到目前为止还没有哪一个国家能够做到.政府虽然对高校的自主行为进行了一定的限制,但他却能实实在在保护高校进行办学.法律法规也对高校的自主权进行了限制,但他却是保证高校顺利办学的根本依据,因此高校办学不能突破政府和法律的限制.同时高校要受到其所处时代的影响,而高校的办学也要符合当时的时展,因此高校办学也要符合时代的特点.一所高校的顺利发展还要受到社会力量的影响,而高校的自主行为必须要考虑到社会因素的介入,因此高校办学还要考虑到社会因素的限制.由此可见,高校的自主行为绝不是高校“想怎么做就怎么做”,而是在一定的基础上,在一定的范围内合理有序的安排,同时尽最大可能排除外界的不必要的干扰的行为.
二、高校办学自主权的博弈
（一）高校与政府关系：管理权利的边界
从中国高校的发展史看,高校与政府在管理权力上始终存在着相互之间的博弈.［2］高校要发展,离不开政府的支持.而政府在支持高校发展的同时,势必要从自身利益出发对高校提出一系列的要求.这样高校的自主权利与政府之间就产生了不可避免的矛盾.从目前的发展情况看,政府并没有对高校管理权力“常抓不懈”,而是根据社会的发展和高校的发展情况等综合因素出发不断对高校和政府的管理权力的边界进行调整.由于客观因素的限制,高校的发展并不能完全脱离政府,因此高校与政府的关系在本质上是权利如何分配以及权利如何行使的问题,也就是说在高校自主办学的过程中,政府该“管什么”以及“怎样管”才是处理高校与政府之间权利管理的真正边界.
（二）高校与社会关系：本质属性的恪守
现代社会是一个复杂的多元化的系统,高校与社会之间的关系十分复杂.［3］一方面,高校作为科技发达、知识分子集中的场所,对社会发展起着引领作用,但也要不断适应社会；另一方面,社会不断向高校提供各种资源以保证其顺利发展,但也对高校表现出了它的需求和.理论上高校是公益性机构,是以提高人的素质为目标的.但这并不能保证其脱离市场机制的束缚.高校与社会之间也存在着“交换关系”：高校只有向社会提供更高品质的服务、培养出更优秀的人才,才能从社会中获得其发展需求的各种资源.因此高校与社会之间需要建立起一种新型关系.就社会而言,其对高校的认同与支持是有条件的.而就高校而言,它担负着社会功能,消耗着社会资源,因此高校应向社会开放治理结构,给社会参与和决策的权利,而社会应尽其所能给高校发展提供更多的支持,使大学和社会和谐发展,形成既有平衡又有互动的“共同意识”,以更好的恪守二者的本质属性.
（三）校际之间关系：功能的“取长补短”
高校的发展除了受政府、社会的影响外,也会受到其他高校的影响,这使得校际之间的关系十分复杂.如乙高校是从甲高校中分离出来的,但乙高校的校史则是从甲高校建立之时写起的.那么两所高校就会产生“争校史”的现象；再比如丙高校本是丁高校的某一学院,由于政策关系丙高校发展为综合性大学脱离了丁高校,那么二者由于历史渊源,往往会形成专业设置相同、管理模式相同甚至招生模式和就业模式也相同的情况.这样二者就存在着激烈的竞争关系.类似的情况还有很多,这种错综复杂的校际关系会使学校不断调整自身的办学政策,因此间接地影响着高校办学自主权.
从高校长远发展的角度看,校际之间相互影响不可避免,但不应该是完全的竞争关系,而应该是功能上的“取长补短”.［4］只有这样做才能维护高校本身的特色,同时会更好地适应社会的发展,也真正起到了维护高校办学自主权的作用.
（四）高校内部关系：两种权利的失衡
高校是典型的学术组织,因此学术权力应是首要的,而行政权力则是为学术服务的.没有自治、自主的学术精神,高校的自主权不可能得到实现.从高校内部治理结构看,协调好学术权力与行政权力是促进大学发展的关键.但从我国高校目前的情形看,两种权利却失衡了.首先,高校的校长往往是政府从其行政部门中挑选官员直接任命的,这就使得高校具有了行政化级别,高校中行政色彩浓重.其次,法律对高校的学术权力保护不够,因此高校中的行政权力往往会“有恃无恐”的发挥作用,而学术权力却得不到有效发挥,即使某些行政决定对高校的学术发展产生了极大损害,却也无能为力.第三,各类学术委员会或学术组织的运行缺乏学术规范性,看起来更像是一个政治组织,即使进行学术讨论或学术交流,也往往是按照行政模式进行的,行政权力也得到了进一步的体现.因此,从种种迹象来看,更像是高校的学术权力在为行政权力服务,高校内部的两种权利失衡了.
三、高校办学自主权的复归
随着社会的进一步发展以及国人整体素质的进一步提高,高校办学自主权复归成为大势所趋.不过高校办学自主权的复归绝不是一个简单的过程,它需要多方面的共同努力才能得以实现.
（一）外部保障：构建相关法律保障体系
随着我国法制社会建设步伐的加快,高校的外部法律保障体系也在逐步的完善,尤其是1998 年颁布的《中华人民共和国高等教育法》已实施多年,对我国高校的发展具有引领与保障作用,尤其在社会主义市场经济逐步深化的过程中,对于高校办学自主权的落实大有裨益.2015 年12 月27 日,全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改中华人民共和国高等教育法的决定》,新修订的高等《中华人民共和国教育法》于2016 年6 月1 日已正式生效.这一修订法案在人才培养定位、办学目标、主要任务等方面进行了一定的修订与完善,更加适合当前高等教育的发展需要,具有一定的时效性与科学性.但从我国高等教育的整体法律体系来看,缺乏高校办学系统性的相关法律文本,缺乏具有可操作性的具体细则,宏观的政策法规只规定了办学的基本原则与方向,却很难在实际中得以实施.尤其在政府对高校“放、管、服”政策的逐步落实,更加需要落实自主化管理的具体法规.日本在《学校教育法》中明确规定了大学的“学术中心”地位,为高校办学的自主权提供了法律保障.德国的法律不仅规定了德国高校拥有自我管理的权利,更是具体规定了各个州的教育主管部门对高校的监督权力.相比之下,我国亟需制定落实高校办学自主权的相关法律法规,在新修订《中华人民共和国高等教育法》的基本原则下,根据高校发展的实际需求,明确自主权落实的主体地位、主体性质、权利义务、责任关系等方面,从外部条件上保障高校办学自主权的有效落实.
（二）关键操作：政府放权与职能定位
影响高校办学自主权的一个重要机构就是政府.如果政府没有正确定位自身的职能、坚持对高校的管理,那么高校办学自主权的复归只能是一个口号.纵观中国高校发展史,政府对高校的影响可以说是非常大的.从高校建立之初到如今,政府的作用贯穿始终.政府对高校的管理过于严苛严重破坏了高校办学自主权.［5］如果要使高校能够自主办学,政府必须放权,给高校充分的生长空间,使高校自身顺利发展.如果政府对高校的不必要行政干涉少了,高校会根据自身情况作出更好决定,也会迎来更广阔的发展空间.但政府放权并不等于不作为.政府要对自身以及高校进行准确的职能定位,以切实保证高校办学自主权能够得到有效实施.
（三）理念先行：强化高校自主办学的权利意识
在很长一段时间,我国的高等教育基本上处于政府配置教育资源和直接管理状态,高校自主办学权利比较小.这种管理模式适应了当时的计划经济体制,为当时的社会发展做出了一定的贡献.随着时代的发展,尤其是市场经济体制确立以后,呼吁高校办学自主权复归的呼声越来越高,同时为了发展,高校自身也希望收回办学自主权.但由于长期处于政府的管理中,不少高校缺乏办学自主权的意识,仅仅是对政府旧有政策的小修小补.同时在激烈的竞争中,不少过去受到政府保护的高校对新的形势显得无能为力,进而怀念起被政府仅仅管理的时期,这种思想也对高校自主办学权利的复归起到了极大的阻碍作用.高校若真的要实现办学自主权的复归,就要从自身做起,强化自主办学的权利意识,在法律制度的保障下,切实行使自身的自主办学权利.同时面对竞争,要进行正确的认识并采取合理方式以吸引优秀的老师和学生,不断提高质量.只有这样,才能从思想上使高校真正重视自主办学权利,促进自主办学权利的复归.
（四）自我调试：完善高校内部治理结构
高校要扩大办学自主权,就要回归本源,恪守自身的精神,树立学术至上的理念,构建以学术为本的多元化治理结构.［6］学术权力与政治权利一直是高校内部两大“对立权利”.理论上政治权利是为学术权力服务的,但实际情况却恰恰相反,这对高校办学自主权起到了很大的阻碍作用,因此完善高校内部治理结构势在必行.而高校内部治理结构的完善与高校办学自主权的落实,都依赖于高校内部权力的合理配置.事实上高校内部不仅存在学术权力与政治权利,更存在着其他方面的许多权利.从本质上说,高校内部治理结构就是一系列制度的重新安排,这样在高校内部就会超越二元对立,从而使权力配置走向多中心化,实现高校内部权力运作在动态中寻求相对稳定及平衡.这首先要求高校内部各个权力主体之间保持着相对的平衡与稳定,其次要求高校内部各种权利之间的相互依赖与相互竞争.最后还要出台一系列制度来实现高校内部各种权利之间的相弈与平衡,从整体上促进高校内部各种权利之间的有效合作,真正实现高校办学自主权的复归.
四、结语
高校通过权力能力、行为能力、自主能力等要素的实现,在实践中探索高校的办学自主权问题.实际上,高校的办学自主权问题即是高校与政府、高校与社会的关系问题,在不同的历史时期进行不同界限的划定,其能够间接反映当时社会的主要矛盾及一般特点,而高校办学自主权情况也在一定程度上彰显了社会对于高校的包容度,也是有效激发高校办学灵活性的重要前提.因此,高校办学自主权的有效落实要保障各要素之间的平衡,实现功能上的“取长补短”,促使不同权力能够在自己的边界范围内得以充分实施,这便需要在法律上进行有效保障,构建长效运行机制,政府在对高校“放、管、服”问题上进行有效监督与落实,同时要有效调整高校的治理结构,树立自主办学意识,保障内外部的有效统一,明确各主体之间的权责关系,在博弈的基础上进行复归,真正在实践中落实高校办学自主权.
参考文献：
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［3］刘冬梅. 对高校办学自主权的法律思考［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版）,2000,（6）：111-113.
［4］张治国,王海波,崔国平. 论社会转型背景下的高校办学自主权［J］. 陕西师范大学学报（哲学社会科学版）,2010,（7）：37-43.
［5］徐敦楷. 落实高校办学自主权完善现代大学治理结构［J］. 中国高等教育,2010,（19）：5-8.
［6］李红惠. 高校办学自主权政策的文本考察与趋势［J］. 现代教育管理,2012,（12）：38-43.
（责任编辑：杨玉；责任校对：于翔）
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